傅光明：強(qiáng)化競爭增強(qiáng)透明度 向發(fā)達(dá)國家看齊
2015年02月11日 12:17 來源：中國政府采購網(wǎng) 【打印】
問題1：當(dāng)前我國政府采購市場規(guī)則主要存在哪些問題？
一是現(xiàn)行政府采購范圍窄、規(guī)模小，導(dǎo)致市場覆蓋面較小。政府采購潛在范圍非常寬泛，我國政府采購實(shí)踐活動(dòng)雖然涉及貨物、工程和服務(wù)三大領(lǐng)域，但在每一領(lǐng)域中的項(xiàng)目十分有限，因而政府采購市場覆蓋面較小，作用發(fā)揮有限。
二是公共財(cái)政制度不完善影響政府采購改革進(jìn)程。政府采購制度是公共財(cái)政體系管理中的一項(xiàng)重要內(nèi)容，是市場經(jīng)濟(jì)國家管理直接支出的一項(xiàng)基本手段。政府采購是指各級(jí)政府及其所屬機(jī)構(gòu)為了開展日常政務(wù)活動(dòng)或?yàn)楣娞峁┓?wù)的需要，在財(cái)政監(jiān)管下，以法定方式、方法和程序，利用國家財(cái)政資金和政府貸款，從國內(nèi)外市場上購買商品、工程和服務(wù)的消費(fèi)行為。但由于我國公共財(cái)政制度不完善，預(yù)算體系不規(guī)范，預(yù)算編制不嚴(yán)格，造成政府采購制度不完善、不健全。
其他方面，主要還有公開透明度不夠，采購方法比較落后，缺乏信息化手段，管理人員素質(zhì)不高，配套制度不完善，各方面的主體責(zé)任不明確，缺乏法治約束和追究制度，未構(gòu)建規(guī)范的績效考評(píng)指標(biāo)體系等。
問題2：從發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)看，理想中的政府采購市場規(guī)則應(yīng)該是怎樣的？
政府采購制度形成于18世紀(jì)西方自由資本主義國家，最早可以追溯到1761年美國《聯(lián)邦政府采購法》，迄今已有200多年歷史。由于這種制度以公開招標(biāo)為原則，從決策到監(jiān)督體現(xiàn)了廣泛的公平性、公正性和規(guī)范性，因此被稱為“陽光下的交易”。
一是體現(xiàn)充分市場競爭的原則。目前，我國已經(jīng)提交加入WTO《政府采購協(xié)定》（GPA）第六份出價(jià)，GPA要求政府采購方必須采取最大可能競爭的政府采購方式，這些采購方式包括公開招標(biāo)、選擇性招標(biāo)和限制性招標(biāo)。為了實(shí)現(xiàn)充分競爭，GPA還專門就供應(yīng)商的資格問題作出了規(guī)定，要求各個(gè)參與實(shí)體在審查供應(yīng)商資格時(shí)，不得在其他參加方的供應(yīng)商之間或者本國供應(yīng)商與其他參加方的供應(yīng)商之間造成歧視。供應(yīng)商的財(cái)政、商業(yè)和技術(shù)能力應(yīng)當(dāng)根據(jù)該供應(yīng)商的全球商業(yè)活動(dòng)及其在采購實(shí)體所在地的商業(yè)活動(dòng)進(jìn)行判斷。 GPA中表述的“最大可能的競爭”，體現(xiàn)出GPA關(guān)于政府采購競爭規(guī)則的設(shè)計(jì)是充分的國際競爭原則，意思是完全排除采購決策中的非市場因素，排除政府直接干預(yù)和其他社會(huì)成員個(gè)人干預(yù)，尤其是在采購方式選擇和采購程序設(shè)計(jì)方面，體現(xiàn)得尤為明顯。
二是政府采購范圍和市場覆蓋面隨著市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展不斷擴(kuò)大。逐步將涉及國計(jì)民生的鐵路、市政工程、電力、通訊、機(jī)場、港口等公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目納入政府采購，涵蓋公共機(jī)構(gòu)和部門所有的采購活動(dòng)，并且凡涉及國家利益和社會(huì)公共利益的項(xiàng)目，即使是向私人融資或者是由私人企業(yè)承辦，都必須實(shí)行政府采購。目前，許多國家政府采購規(guī)模一般占年度GDP的10%—15%。
三是制定嚴(yán)密公開透明的采購程序，寓監(jiān)管于程序之中。推行政府采購制度較為成功國家的經(jīng)驗(yàn)表明，采購程序必須引入競爭機(jī)制，實(shí)現(xiàn)公開透明、加強(qiáng)制約、規(guī)范操作、預(yù)防腐敗等目標(biāo)，其中財(cái)政預(yù)算和支付手段在政府采購程序中發(fā)揮著基礎(chǔ)性管理作用。各國一般都有嚴(yán)格的政府采購預(yù)算要求，各部門必須將所有采購項(xiàng)目編入預(yù)算，否則不能采購，財(cái)政也不予撥款。各國政府采購制度中對(duì)信息公開也有明確規(guī)定。一般做法是，采購項(xiàng)目招標(biāo)信息和中標(biāo)情況必須在財(cái)政部門或國家指定政府采購信息媒體上公告。歐盟規(guī)定，達(dá)到其“指令”限額標(biāo)準(zhǔn)以上的采購項(xiàng)目，必須同時(shí)在本國政府采購信息媒體和歐盟指定政府采購信息媒體上發(fā)布公告。各國還制定了統(tǒng)一的招標(biāo)合同格式或范本，政府采購合同草案也必須經(jīng)財(cái)政部門審核后才能簽訂。
四是各類采購人員實(shí)行資格管理，素質(zhì)較高，執(zhí)行法律嚴(yán)格。許多國家對(duì)各部門采購從業(yè)人員都有資格要求，采購人員資格分為不同級(jí)次，各級(jí)次都有相應(yīng)的條件和職責(zé)，級(jí)次的獲得和晉升必須通過考試。各部門只有獲得采購資格的人員才能組織采購活動(dòng)和簽訂合同。有資格的采購人員獨(dú)立開展采購活動(dòng)，各部門行政首長不能干預(yù)，也不能改變他們作出的決定。采購人員對(duì)所作出的決定要承擔(dān)法律責(zé)任。
五是運(yùn)用電子信息技術(shù)，提高采購效率，增強(qiáng)透明度。目前，許多國家的電子化政府采購工作已卓有成效，其核心內(nèi)容是消除時(shí)間和空間障礙，增強(qiáng)采購信息透明度，提高采購效率，降低采購成本，規(guī)范采購行為。從政府采購管理的實(shí)踐來看，運(yùn)用電子化手段已經(jīng)成為發(fā)達(dá)國家政府采購制度改革的必然趨勢。
問題3：作為政府采購的監(jiān)管部門，應(yīng)該為完善政府采購市場規(guī)則做好哪些事？
一是加快政府采購市場規(guī)則體系的法治建設(shè)，建立完整統(tǒng)一、協(xié)調(diào)一致的政府采購市場運(yùn)行規(guī)則的法律法規(guī)體系，規(guī)范采購行為。這既是完善政府采購制度的前提，也是依法行政、依法采購的需要。具體來說，要盡快建立以政府采購法為核心、遵循國際慣例、完善的政府采購市場規(guī)則制度體系，以指導(dǎo)實(shí)踐活動(dòng)。
二是擴(kuò)大政府采購市場覆蓋范圍，充分發(fā)揮政策功能。通過科學(xué)制定集中采購目錄及限額標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大政府采購項(xiàng)目的實(shí)施范圍。同時(shí)，加強(qiáng)與各行業(yè)主管部門之間的協(xié)調(diào)配合，研究公共工程和藥品等項(xiàng)目實(shí)施政府采購的方式方法，切實(shí)將這些項(xiàng)目納入政府采購監(jiān)管體系。
三是加強(qiáng)集中采購管理和分散采購制度建設(shè)，注重政府采購全面發(fā)展。國外政府采購基本上經(jīng)歷了“分散采購→集中采購→分散采購”的發(fā)展歷程，該項(xiàng)制度已經(jīng)成為許多國家政府各部門遵守的規(guī)則，只要遵守這一規(guī)則的采購活動(dòng)，都屬于政府采購。我國推行政府采購制度也需要遵循這樣的發(fā)展道路，當(dāng)前應(yīng)大力抓好集中采購工作，促進(jìn)政府采購改革發(fā)展。將一些通用商品實(shí)施集中采購，既具有現(xiàn)實(shí)可行性，也有利于實(shí)現(xiàn)規(guī)模效益。與此同時(shí)，還要抓好部門集中采購和單位分散采購工作，確保政府采購制度改革全面落到實(shí)處。
四是深化財(cái)政改革，與完善現(xiàn)代財(cái)政制度相適應(yīng)，健全政府采購市場監(jiān)督管理體系。當(dāng)前，我國正在深化部門預(yù)算、政府采購和國庫管理等財(cái)政改革，要加強(qiáng)這幾項(xiàng)改革的協(xié)調(diào)配合，發(fā)揮預(yù)算在政府采購中的基礎(chǔ)和依據(jù)作用，利用財(cái)政支付手段約束采購合同執(zhí)行，通過資金撥付管理監(jiān)督采購活動(dòng)。同時(shí)，審計(jì)部門應(yīng)依據(jù)政府采購法、國務(wù)院和財(cái)政部頒布的有關(guān)政府采購法規(guī)和規(guī)章，對(duì)各部門各單位政府采購政策執(zhí)行情況和采購資金使用情況進(jìn)行審計(jì)；監(jiān)察部門應(yīng)對(duì)政府采購的相關(guān)人員實(shí)施監(jiān)察，嚴(yán)肅處理各個(gè)環(huán)節(jié)發(fā)現(xiàn)的違規(guī)違紀(jì)行為。
五是加快建立統(tǒng)一的電子化政府采購市場運(yùn)行系統(tǒng)。從國外的實(shí)踐來看，推行電子化政府采購既提高了效率也提高了效益。我國應(yīng)充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)和產(chǎn)品，積極探索和發(fā)展以信息技術(shù)為支撐的政府采購新形式，實(shí)現(xiàn)政府采購管理和操作的電子化。
六是加大政府采購信息公開力度。2015年1月1日實(shí)施的新《預(yù)算法》，第一次提出了預(yù)算公開、政府采購公開和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付公開透明。法律規(guī)定：各級(jí)政府、各部門、各單位應(yīng)當(dāng)將政府采購情況及時(shí)向社會(huì)公開。
問題4：完善市場規(guī)則需要相關(guān)各方共同努力，您對(duì)采購人、操作機(jī)構(gòu)、供應(yīng)商、評(píng)審專家有哪些希望或者是要求？
總的來說，要堅(jiān)持公開公平公正的原則，嚴(yán)格執(zhí)行政府采購法律制度，健全參與采購活動(dòng)各類主體的權(quán)利和義務(wù)責(zé)任，依法對(duì)其行為加強(qiáng)管理。
對(duì)采購人，要強(qiáng)化其執(zhí)行市場規(guī)則的主體責(zé)任。結(jié)合貫徹新預(yù)算法，完善政府采購制度和審批流程，賦予采購人更大的自主權(quán)力，要求其承擔(dān)更大的責(zé)任；對(duì)政府采購代理機(jī)構(gòu)，要完善操作規(guī)程，加強(qiáng)監(jiān)管，進(jìn)一步規(guī)范其行為，提高工作效率和服務(wù)質(zhì)量；對(duì)供應(yīng)商，要求其誠信守法，依法辦事，遵循5R（適價(jià)、適質(zhì)、適時(shí)、適量、實(shí)地）原則，提供價(jià)廉物美的產(chǎn)品質(zhì)量和價(jià)格；對(duì)評(píng)審專家實(shí)行資格進(jìn)入和退出管理，對(duì)所作出的評(píng)審決定要承擔(dān)終生法律責(zé)任。