張小科：財政部門須對制度“填平補(bǔ)齊”
2015年02月11日 12:18 來源：中國政府采購網(wǎng) 【打印】
實現(xiàn)“四個轉(zhuǎn)變”，充分體現(xiàn)了財政部對當(dāng)前我國政府采購發(fā)展形勢的清醒認(rèn)識和深化政府采購制度改革的堅定決心，也非常切合基層政府采購工作的實際，為我們做好當(dāng)前和今后一個時期的政府采購工作提供了改革目標(biāo)、工作導(dǎo)向和基本遵循。
基于政府采購法律性強(qiáng)的特點，實現(xiàn) “四個轉(zhuǎn)變”，必須從法律法規(guī)層面加強(qiáng)頂層設(shè)計。其中，在市場規(guī)范上從注重公平競爭向完善市場規(guī)則轉(zhuǎn)變是重中之重，必須先行推進(jìn)。否則，其他“三個轉(zhuǎn)變”必然缺少法律層面的保障，在實際工作中難以有效落實。
我國政府采購制度是在建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制和公共財政體系的歷史背景下應(yīng)運而生，經(jīng)過10多年的改革發(fā)展，其制度體現(xiàn)出明顯的先進(jìn)性和強(qiáng)大的生命力，以及在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和公共財政管理方面發(fā)揮的重要作用，必須充分肯定。同時，與全面深化改革、全面推進(jìn)依法治國的要求相比，與國際上比較成熟的政府采購制度相比，我們還有不小差距。例如，政府采購配套法律法規(guī)尚不完善、政府采購的整體政策取向不突出、市場發(fā)育的成熟度不高，等等。
個人認(rèn)為，現(xiàn)行市場規(guī)則設(shè)計在以下幾個方面尚有不足：一是制度目標(biāo)側(cè)重于節(jié)資防腐，但強(qiáng)調(diào)政策功能不足。我國政府采購制度設(shè)計之初，在很大程度上是作為源頭治理腐敗和加強(qiáng)公共財政支出管理的制度工具，目的更多在于節(jié)資防腐。盡管現(xiàn)行法律對發(fā)揮政府采購政策功能有所強(qiáng)調(diào)，但也限于“應(yīng)當(dāng)有助于”的原則性、抽象化規(guī)定，實踐中操作性不強(qiáng)，相應(yīng)的法律責(zé)任也未明確。經(jīng)過10多年的發(fā)展，我國政府采購規(guī)模迅速擴(kuò)大，資源配置作用強(qiáng)大，政府采購作為宏觀調(diào)控政策手段的職能也日漸清晰。因此，這一制度目標(biāo)設(shè)計也就與形勢發(fā)展不相適應(yīng)。
二是制度內(nèi)容側(cè)重于保障充分競爭，但強(qiáng)調(diào)公平交易不足。其一，現(xiàn)行政府采購法律制度體現(xiàn)了充分競爭原則，但對有序競爭原則體現(xiàn)不充分，強(qiáng)調(diào)的是給予所有潛在供應(yīng)商以平等的參與權(quán)，但對供應(yīng)商的約束機(jī)制比較寬松。在當(dāng)前市場誠信體系建設(shè)仍然滯后的情況下，供應(yīng)商勾結(jié)起來串標(biāo)圍標(biāo)、低價惡意競爭、履約以次充好等現(xiàn)象時有發(fā)生。其二，現(xiàn)行政府采購法律制度體現(xiàn)了采購程序的規(guī)范化原則，但對采購活動的績效最優(yōu)原則體現(xiàn)不充分，強(qiáng)調(diào)的是采購過程“怎么買”的程序性限定和定標(biāo)原則的低價優(yōu)先，但對“買什么”“買得值”的采購需求和采購結(jié)果重視不足，對合同履約也簡單地納入《合同法》調(diào)整。如果實際采購結(jié)果不理想，實質(zhì)上影響的是政府職能履行，損害的是社會公共利益。
三是制度設(shè)計側(cè)重于保障供應(yīng)商的合法權(quán)利，但強(qiáng)調(diào)采購人的合法權(quán)利不足。制度設(shè)計天然地把供應(yīng)商視為市場交易活動中處于弱勢地位的一方，而把既是公權(quán)的代表者又是平等市場交易主體的采購人視為市場交易活動中處于強(qiáng)勢地位的一方，因而保障供應(yīng)商權(quán)利的規(guī)則多，限制采購人行為的規(guī)則多。采購人的自主權(quán)體現(xiàn)不足，對采購人權(quán)利的救濟(jì)制度，法律上則屬于空白。
政府采購是一種既屬政府行為又具備市場特質(zhì)的活動，這就決定了政府采購市場規(guī)模巨大、性質(zhì)特殊。隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，很多發(fā)達(dá)國家已采用了以“績效最優(yōu)”為代表的政府采購原則和目標(biāo)，我國也明確提出要推動政府采購管理從程序?qū)蛐拖蚪Y(jié)果導(dǎo)向型轉(zhuǎn)變。這就要求作為政府采購制度體系核心的市場規(guī)則，應(yīng)該重點保障以下幾個方面：一是要突出國家政策導(dǎo)向。兼顧強(qiáng)制性與公平性原則，通過科學(xué)的制度設(shè)計、嚴(yán)格的責(zé)任追究，把實現(xiàn)國家經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展政策目標(biāo)作為政府采購制度建設(shè)的基石，強(qiáng)化政府采購的宏觀控調(diào)控政策功能。二是要體現(xiàn)績效最優(yōu)原則。以“績效最優(yōu)”原則為核心，加強(qiáng)政府采購法律制度的頂層設(shè)計，重塑政府采購市場規(guī)則體系，重點保障市場有序競爭、公平交易，保障市場主體權(quán)責(zé)對等、行為邊界清晰、法律責(zé)任明確，保障市場運行機(jī)制透明高效，保障市場交易結(jié)果公平公正。三是要改善市場生態(tài)環(huán)境。按照權(quán)責(zé)對等原則，加強(qiáng)對采購人、供應(yīng)商、評審專家、代理機(jī)構(gòu)、監(jiān)管部門等各方當(dāng)事人行為的制度約束，增強(qiáng)誠信守法動力，加大違法行為成本，營造守信激勵與失信懲戒的政府采購生態(tài)環(huán)境。
良法善治是政府采購市場發(fā)展的基石，完善政府采購市場規(guī)則必須靠政府采購相關(guān)各方的共同努力。各級財政部門要根據(jù)法律制度的頂層設(shè)計，做好制度建設(shè)的“填平補(bǔ)齊”工作，同時依法依規(guī)加強(qiáng)對政府采購活動的日常監(jiān)管，做到依法治采、從嚴(yán)管采、高效服務(wù)。采購人要牢固樹立依法采購意識，在采購需求、采購目的中充分體現(xiàn)國家政策導(dǎo)向和績效最優(yōu)原則。采購代理機(jī)構(gòu)要提高代理服務(wù)的專業(yè)化水平，依法實現(xiàn)采購人的合理采購需求，實現(xiàn)代理服務(wù)從重程序的合規(guī)性向重需求的專業(yè)化轉(zhuǎn)變。供應(yīng)商要把誠信自律作為金字招牌，把滿足采購需求作為第一導(dǎo)向，理性參與市場競爭。評審專家要公平公正執(zhí)業(yè)，做到專業(yè)水平精湛、法律制度熟悉、市場把握準(zhǔn)確。