——政府采購方式的比較分析與修改建議

      ■ 王周歡 

   （一）我國《政府采購法》規定的采購方式

　　我國《政府采購法》規定的主要方式包括公開招標、邀請招標、競爭性談判、詢價和單一來源采購等方式，在多種方式中，公開招標應當作為政府采購的主要采購方式。有關公開招標的具體數額標準，屬于中央預算的政府采購項目，由國務院規定，屬于地方預算的政府采購項目，由省、自治區、直轄市人民政府確定。并且不能以化整為零或者其他方式規避公開招標。財政部根據《政府采購法》第二十六條第一款第六項的規定，認定競爭性磋商和框架協議采購為政府采購方式。

　　符合下列任何條件之一，可以采取邀請招標的方式：（1）具有特殊性，只能從有限范圍的供應商處采購的；（2）采用公開招標方式的費用占政府采購項目總價值的比例過大的。

　　符合下列條件之一，可以采取競爭性談判的方式：（1）招標后沒有供應商投標或者沒有合格標的或者重新招標未能成立的；（2）技術復雜或者性質特殊，不能確定詳細規格或者具體要求的；（3）采用招標所需時間不能滿足用戶緊急需要的；（4）不能事先計算出價格總額的。

　　符合下列條件之一，可以采取單一來源的方式：（1）只能從唯一供應商處采購的；（2）發生了不可預見的緊急情況不能從其他供應商處采購的；（3）必須保證原有采購項目一致性或者服務配套的要求，需要繼續從原供應商處添購，且添購資金總額不超過原合同采購金額百分之十的。

　　采購的貨物規格、標準統一、現貨貨源充足且價格變化幅度小的政府采購項目，可以采用詢價方式采購。

　　此外，在招標談判方面，我國《招標投標法》第四十三條規定，在確定中標人前，招標人不得與投標人就投標價格、投標方案等實質性內容進行談判。

   （二）GPA規定的采購方式

　　GPA規定了三種采購方式：公開招標（Open Tendering）、選擇性招標（Selective Tendering）、限制性招標（Limited Tendering） 。CPTPP規定的采購方式與GPA一致。

　　公開招標。在公開招標程序中，所有感興趣的供應商均可投標。由于公開招標程序最能體現透明度要求，最能讓所有符合條件的供應商公平、公正、平等地參與競爭，GPA鼓勵參加方和采購實體采用公開招標的方式進行政府采購。

　　選擇性招標。選擇性招標指采購實體僅邀請合格的供應商進行投標的采購方法。

　　限制性招標。限制性招標指采購實體選擇與一個或多個供應商進行談判的采購方法。在限制性招標程序中，采購實體可以選擇與特定供應商簽訂政府采購合同。限制性招標是一般規則的一項例外，其使用受到嚴格限制，不得將之用于避免供應商之間的競爭的目的，也不得以歧視任何其他參加方供應商或保護國內供應商的方式使用限制性招標。GPA第13條詳細列舉了限制性招標標的適用情形。CPTPP第15.10條（限制性招標）第2款增列（f）項：“如最初合同未包括但屬招標文件內的額外建筑服務，由于未能預見的情況，對于完成其中所述建筑服務而成為必要。然而，如授予額外建筑服務合同的總額不得超過最初合同額的50%；”為限制性招標的情形。GPA無此項規定。

　　關于適用限制性招標程序要求，GPA、CPTPP都規定，采購實體應就有限招標授予的每一合同準備書面報告。該報告應包含采購實體的名稱、所購貨物或服務的價值和種類以及能夠證明有限招標的使用為合理的說明。

　　此外，GPA第14條還專門規定了電子拍賣(Electronic Auction)。電子拍賣指涉及使用電子方式供供應商展示新價格或與估價標準有關的可量化的投標中非價格因素的新價值或兩者兼有，從而產生投標排序或重新排序的迭代過程。

　　電子拍賣的條件，采購實體應提供：（1）自動評估方法，包括數學公式；（2）投標書中各要素任何最初評估結果；（3）與拍賣有關的任何其他相關信息。

　　此外，在談判方面GPA第12條、CPTPP第15.11規定了，參加方可規定其采購實體在下列情況下進行談判：一是當該實體已在意向采購通知中表明其進行談判的意向；二是就意向采購通知或招標文件中所列具體評審標準而言，任何投標書均不具明顯優勢。

　　采購實體應保證參加談判的供應商的任何排除應依照意向采購通知或招標文件中所列評審標準進行；談判結束時，采購實體應向參加的其他供應商提供一提交任何新的或修改投標書的共同截至期限。

   （三）比較分析與修改建議

　　我國《政府采購法》規定了五種采購方式，包括公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源采購和詢價，財政部又認定了競爭性磋商和框架協議采購兩種方式。而且規定公開招標為政府采購主要方式，據統計，2020年，我國政府采購項目從采購方式來看，公開招標、邀請招標、競爭性談判、競爭性磋商、詢價、單一來源采購規模分別占全國政府采購規模的79.3%、1.1%、3.2%、7.7%、1.1%和4.3%。公開招標占主導地位，邀請招標和非招標采購比例很低。公開招標能夠實現充分的市場競爭，但由于其程序較為復雜，導致采購周期較長，效率低下，也成為采購人詬病之一。

　　在國際上，公開招標也是政府采購的主要方式，但近年來，這種傳統的方式受到了挑戰，而非競爭性招標日益在擴展適用，主要的原因在于，公開招標程序復雜，規則透明，不利于經濟社會政策目標的落實。發達國家的公開招標的比例大大下降，一般在30%以下。

　　我國正在進行加入GPA、CPTPP的談判，面臨法律調整問題。如何在不違背GPA、CPTPP規則的前提下，盡量避免公開招標的適用，而更有效的適用非公開招標。在非公開招標中，采購程序的公開性與競爭性的要求大幅降低，采購人有較大的自由裁量空間。這與GPA、CPTPP倡導的充分公開競爭原則相悖，但由于公開招標方式的局限，非公開招標被作為完全公開競爭的合理補充，是GPA、CPTPP制度框架所允許的。在許多國家，非競爭性招標的擴張適用往往被用于促進本國經濟社會發展。

　　在我國加入GPA、CPTPP談判，面臨對外開放政府采購市場的情況下，我們需要考慮公開招標的適用條件和非公開招標的適用情形，以較為靈活的方式適用公開招標，確保政府采購經濟社會政策目標得以有效實施。一是整合公開招標和邀請招標；二是優化招標程序，傳統的招標程序已經受到挑戰，競爭性談判采購方式受到各國的青睞，就如GPA、CPTPP也規定招標過程的談判程序。三是進一步明確非招標采購方式的適用情形與競爭范圍。

　　我國《政府采購法》規定的公開招標與GPA、CPTPP相同，邀請招標與GP、CPTPPA規定的選擇性招標一樣，而競爭性談判、詢價和單一來源采購方式相當于GPA、CPTPP的限制性招標。總體而言，我國《政府采購法》規定了五種采購方式，財政部認定了兩種方式，但對于電子采購尚未涉及。GPA規定了三種采購方式，同時規定了電子采購方式應用的原則和要求，兩者之間存在較為明顯的差異。

　　按照GPA、CPTPP的規定，整合我國《政府采購法》有關采購方式的分類，將公開招標與邀請招標合并招標，根據項目實際情況確定其競爭范圍，細化單一來源的適用情形。不論招標與非招標均可根據實際情況確定競爭范圍，但應當以公開競爭為主。

　　此外，根據我國政府采購的實踐，框架協議采購因其采購的特殊性，可以做為一種采購方式。而近年來創新采購在各國普遍應用，因其采購對象的特殊，難以適用傳統的采購方式，可以將其作為一種采購方式。

　　具體條文修改：

　　[采購方式]

　　《政府采購法》第二十六條修改為：政府采購采用以下方式：

　　（一）招標；

　　（二）競爭性談判；

　　（三）詢價；

　　（四）創新合作采購；

　　（五）單一來源采購；

　　（六）框架協議采購；

　　（七）國務院政府采購監督管理部門認定的其他采購方式。

　　 [單一來源情形]

　　 符合下列情形之一的貨物、服務或工程，可以依照本法采用單一來源方式采購：

　　（一）公開招標后，沒有滿足參加條件的供應商投標或者沒有合格標的，且對招標文件未作出實質性修改的；

　　（二）屬于藝術品，或保護專利權、著作權等專有權，或因為技術原因而缺乏競爭，只能由一個特定供應商提供，并且不存在其他合理的選擇或替代對象的；

　　  (三) 必須保證原有采購項目一致性或者服務配套的要求，需要繼續從原供應商處添購，且添購資金總額不超過原合同采購金額百分之十的。

　　（四）發生了采購人無法預見的緊急情況，使用公開招標無法及時獲得貨物或服務的；

　　（五）采購人采購其委托的研發合同所開發出的原型產品或首件產品或服務的；

　　（六）向設計競賽的獲勝者進行采購的，但組織競賽的方式應符合本法有關采購公告的要求，而且競賽的結果應由一個獨立的評審團進行評審。

　　（作者為財政部政府采購立法專家）