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宋軍：建立科學(xué)完善的采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)信用評(píng)價(jià)體系迫在眉睫
2024年02月29日 09:31 來源：中國(guó)政府采購(gòu)網(wǎng) 【打印】 
■ 宋軍
近日，財(cái)政部等三部委聯(lián)合印發(fā)了關(guān)于開展2023年政府采購(gòu)領(lǐng)域“四類”違法違規(guī)行為專項(xiàng)整治工作的通知。對(duì)違法違規(guī)行業(yè)進(jìn)行專項(xiàng)整治不是目的，只是一種手段，就是為了規(guī)范政府采購(gòu)行為。然而，對(duì)于規(guī)范政府采購(gòu)行為，最基本、最需要規(guī)范的是采購(gòu)人選擇采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的行為。
在采購(gòu)人選擇采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的問題上，我國(guó)《政府采購(gòu)法》第十九條規(guī)定，“采購(gòu)人有權(quán)自行選擇采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)，任何單位和個(gè)人不得以任何方式為采購(gòu)人指定采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)”。如果嚴(yán)謹(jǐn)?shù)刂v，這個(gè)規(guī)定是有瑕疵的。特別是在目前財(cái)政體制下，采購(gòu)人選擇采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)，并非全是“有權(quán)自行選擇”，有兩種情形，一種是集中采購(gòu)目錄以內(nèi)的采購(gòu)項(xiàng)目，采購(gòu)人是沒有選擇權(quán)的，它屬于“法定”委托，只能“選擇”本級(jí)的集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)。另一種是集中采購(gòu)目錄以外，采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的采購(gòu)項(xiàng)目，采購(gòu)人才有選擇權(quán)。
對(duì)于“有權(quán)自行選擇”，《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》并沒有對(duì)其進(jìn)行進(jìn)一步的明確和規(guī)范。為此，《政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)管理暫行辦法》第十二規(guī)定，“采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)、代理機(jī)構(gòu)專業(yè)領(lǐng)域和綜合信用評(píng)價(jià)結(jié)果，從名錄中自主擇優(yōu)選擇代理機(jī)構(gòu)”。
實(shí)事求是地講，《政府采購(gòu)法》頒布執(zhí)行二十年了，《政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)管理暫行辦法》也實(shí)施5年多了，采購(gòu)人“自主擇優(yōu)選擇”中，“自主”是執(zhí)行了，但“擇優(yōu)選擇”要求沒有落實(shí)。原因還在于“優(yōu)”的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范以及評(píng)判“優(yōu)”的標(biāo)準(zhǔn)具體實(shí)施辦法沒有規(guī)定。
為了落實(shí)《深化政府采購(gòu)制度改革方案》，財(cái)政部提出了具體的實(shí)施意見。針對(duì)采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)管理模式的改革，筆者對(duì)《財(cái)政部關(guān)于貫徹落實(shí)〈深化政府采購(gòu)制度改革方案〉的實(shí)施意見》（以下簡(jiǎn)稱“實(shí)施意見”）的理解，主要三個(gè)方面，一是采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的發(fā)展方向。即：按照“科學(xué)定位、突出特色、強(qiáng)化服務(wù)”的原則確定重點(diǎn)代理領(lǐng)域，不斷細(xì)化代理的專業(yè)化水平，最終采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)走差異化的發(fā)展道路。二是逐步推行信用評(píng)價(jià)管理。即：財(cái)政部制定政府采購(gòu)信用管理相關(guān)辦法，明確政府采購(gòu)信用評(píng)價(jià)指標(biāo)和相關(guān)評(píng)價(jià)方法及標(biāo)準(zhǔn)。三是實(shí)行專業(yè)能力評(píng)價(jià)。即：推動(dòng)行業(yè)協(xié)會(huì)制定采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)服務(wù)規(guī)范和統(tǒng)一的專業(yè)能力評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，開展專業(yè)能力評(píng)價(jià)，提升代理機(jī)構(gòu)和評(píng)審專家的專業(yè)化服務(wù)水平。
綜上，要將采購(gòu)人“擇優(yōu)選擇”采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的權(quán)力自行行使并規(guī)范，必須全面落實(shí)實(shí)施意見，在細(xì)化采購(gòu)項(xiàng)目、明晰專業(yè)領(lǐng)域的基礎(chǔ)上，建立科學(xué)、完善的采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)信用評(píng)價(jià)體系。
一、建立采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)信用評(píng)價(jià)體系的前提條件
采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)信用評(píng)價(jià)體系的建立與管理，是一項(xiàng)十分復(fù)雜、細(xì)致的工作，它需要有一定的先決條件和必備因素。從目前其他的信用體系建設(shè)情況來看，它首先必須是全國(guó)一盤棋，形成全國(guó)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，并實(shí)行全國(guó)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，資源共享。同時(shí)，還必須有現(xiàn)代化的信息手段做支撐。而政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)信用評(píng)體系建設(shè)的前提又有自己的特色，它有兩個(gè)必不可少的條件：
（一）細(xì)化采購(gòu)項(xiàng)目分類
2022年財(cái)政部公開了《政府采購(gòu)品目分類目錄》，新的目錄是結(jié)合當(dāng)前政府采購(gòu)制度改革實(shí)踐和發(fā)展方向，參考有關(guān)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和通用規(guī)范而修訂的，主要是統(tǒng)一編碼體系，促進(jìn)政府采購(gòu)與資產(chǎn)管理的有效銜接。新的目錄增加了不少，較為完備。但還有待進(jìn)一步細(xì)化、完善。如醫(yī)療系統(tǒng)的采購(gòu)人，就認(rèn)為其醫(yī)療設(shè)備的分類不夠科學(xué)，沒有按目前醫(yī)療系統(tǒng)的統(tǒng)一專業(yè)分類，而且只分到了第三類，不夠細(xì)化，應(yīng)依據(jù)醫(yī)療設(shè)備的特點(diǎn)細(xì)化到第五級(jí)目錄等。
采購(gòu)項(xiàng)目科學(xué)的細(xì)化分類，還涉及到采購(gòu)人在執(zhí)行操作中“不得將應(yīng)當(dāng)以公開招標(biāo)方式采購(gòu)的貨物或者服務(wù)化整為零或者以其他任何方式規(guī)避公開招標(biāo)采購(gòu)”規(guī)定的問題。目前，采購(gòu)人在實(shí)際操作中，很難理解和把握“采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上”和“采購(gòu)人在一個(gè)財(cái)政年度內(nèi)，采購(gòu)人將一個(gè)預(yù)算項(xiàng)目下的同一品目或者類別的貨物、服務(wù)采用公開招標(biāo)以外的方式多次采購(gòu)，金額達(dá)到公開招標(biāo)的數(shù)額的屬于化整為零”以及同一品目或者類別的問題。“同一品目或者類別”是指那一類或第幾級(jí)？是“目錄”中的“編碼”類、“品目名稱”、“說明”類。如“眼科手術(shù)器械”，屬于貨物（A）中的專用設(shè)備（A03）中的“醫(yī)療設(shè)備”（A0320），手術(shù)器械（A032001），那么，“眼科手術(shù)器械”和“外科手術(shù)器械、顯微外科手術(shù)器械、神經(jīng)外科手術(shù)器械等”都屬于手術(shù)器械（A032001），為第四類或第四級(jí)。法規(guī)規(guī)定的“同一品目”是以第幾類或第幾級(jí)為準(zhǔn)，這就涉及到采購(gòu)項(xiàng)目是否納入政府采購(gòu)管理和采用何種方式采購(gòu)的問題。
所以，細(xì)化采購(gòu)項(xiàng)目分類，關(guān)系到采購(gòu)人管理、集中度、靈活性、主體責(zé)任強(qiáng)化、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)選擇等一系列問題。財(cái)政部下一次再出臺(tái)目錄時(shí)，可先征求各主管預(yù)算單位、行業(yè)協(xié)會(huì)、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)、供應(yīng)商的意見，讓目錄更科學(xué)、更細(xì)化，采購(gòu)人更容易理解、運(yùn)用。
（二）明晰采購(gòu)代理專業(yè)領(lǐng)域
《深化政府采購(gòu)制度改革方案》強(qiáng)調(diào)要求采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)走專業(yè)化、差異化的道路，其目的是讓采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)專業(yè)性更強(qiáng)，“術(shù)有專攻、業(yè)有所長(zhǎng)”，社會(huì)越進(jìn)步，分工越仔細(xì)，讓專業(yè)人做專業(yè)事。
在政府采購(gòu)領(lǐng)域，筆者認(rèn)為，政府采購(gòu)的專業(yè)性分三大塊：
1.政府采購(gòu)行業(yè)知識(shí)的專業(yè)性。政府采購(gòu)是建立在多學(xué)科基礎(chǔ)上的交叉性學(xué)科，具有法規(guī)性與政策性、綜合性與交叉性、實(shí)踐性與應(yīng)用性、管理性與執(zhí)行性特點(diǎn)。專業(yè)性特別強(qiáng)，涵蓋了經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)、法學(xué)、政治學(xué)、倫理學(xué)、商品與價(jià)格學(xué)以及其他相關(guān)學(xué)科方面的知識(shí)。沒有深厚的政府采購(gòu)專業(yè)知識(shí)，是很難規(guī)范操作政府采購(gòu)活動(dòng)的。
2.采購(gòu)代理內(nèi)容的專業(yè)性。之所以采購(gòu)人要委托給專業(yè)的采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)代理采購(gòu)，是因采購(gòu)人知識(shí)的局限性，需要委托專業(yè)機(jī)構(gòu)來完成相關(guān)采購(gòu)事項(xiàng)。代理內(nèi)容分為采購(gòu)活動(dòng)代理、救濟(jì)代理、績(jī)效評(píng)價(jià)代理、驗(yàn)收代理、檔案管理等。采購(gòu)活動(dòng)代理又可招標(biāo)代理和投標(biāo)代理，招標(biāo)代理又還可以細(xì)分為政府采購(gòu)項(xiàng)目可行性研究、采購(gòu)需求調(diào)查、采購(gòu)方式論證、擬訂合同、組織驗(yàn)收等事項(xiàng)。按實(shí)施方案的要求分為：市場(chǎng)調(diào)查、產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢(shì)研判、采購(gòu)合同風(fēng)險(xiǎn)防控等方面專業(yè)，以及設(shè)定采購(gòu)需求、擬訂采購(gòu)合同、開展履約驗(yàn)收專業(yè)化服務(wù)等。
3.采購(gòu)代理對(duì)象的專業(yè)性。采購(gòu)對(duì)象分為貨物、工程和服務(wù)。而僅以貨物而言，又分了八大類，其中，設(shè)備分了二十多個(gè)中類，小類就更多。不同的設(shè)備分屬不同的專業(yè)，且專業(yè)性十分強(qiáng)，如醫(yī)療設(shè)備和機(jī)械設(shè)備完全不同，隔行如隔山。目前，采購(gòu)代理的專業(yè)性一般是指采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)主要從事的代理采購(gòu)對(duì)象的分類。
如果要“實(shí)行專業(yè)能力評(píng)價(jià)”，必須綜合考慮上述專業(yè)性問題，而不僅僅只考慮采購(gòu)代理對(duì)象的專業(yè)性。因此，政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門應(yīng)先著手細(xì)分采購(gòu)代理對(duì)象的專業(yè)問題，分到哪一級(jí)較為合理？采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)是否貨物、服務(wù)和工程都同時(shí)可以代理？
二、制定出臺(tái)采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)信用評(píng)價(jià)管理辦法
采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的信用評(píng)價(jià)工作，是落實(shí)采購(gòu)人“自主擇優(yōu)選擇”的先導(dǎo)條件，沒有信用評(píng)價(jià)，“擇優(yōu)選擇”就是空話。因此，必須制定出臺(tái)采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)信用評(píng)價(jià)管理辦法，來規(guī)范信用評(píng)價(jià)工作。采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)信用評(píng)價(jià)管理辦法應(yīng)該包括且不少于如下內(nèi)容：
（一）采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)信用評(píng)價(jià)體系建立的原則
采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的信用評(píng)價(jià)工作涉及到每個(gè)采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的利益，甚至關(guān)系到其生死存亡。因此，采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)信用評(píng)價(jià)體系應(yīng)遵循相應(yīng)的原則。
1.“公開、公平、公正”的政府采購(gòu)原則是基本遵循。采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)信用評(píng)價(jià)是一種管理模式，其目的是為了規(guī)范采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的執(zhí)業(yè)行為，為采購(gòu)人選擇采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)提供一定的依據(jù)，因此，必須遵循政府采購(gòu)的“公開、公平、公正”的基本原則。只有這樣其信用評(píng)價(jià)才有公信力、可操作性。
2.寬嚴(yán)相濟(jì)的原則。在信用評(píng)價(jià)過程中，表面看好像只是簡(jiǎn)單的一種信用信息的收集、記載、匯總工作，但實(shí)質(zhì)上卻關(guān)系到行業(yè)的發(fā)展和企業(yè)的生死，它是一個(gè)風(fēng)向標(biāo)。因此，在信用評(píng)價(jià)過程中，應(yīng)堅(jiān)持寬嚴(yán)相濟(jì)的原則。對(duì)待原則性問題或違反法律法規(guī)的問題，必須嚴(yán)肅處理，甚至實(shí)現(xiàn)一票否決。而對(duì)采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的非原則問題，也就是財(cái)政部38號(hào)文所提的操作失誤問題，實(shí)行靈活處理、寬厚寬容。
3.主觀評(píng)價(jià)與客觀評(píng)價(jià)并濟(jì)的原則。所謂評(píng)價(jià)，是指對(duì)一件事或人物進(jìn)行判斷、分析后的結(jié)論。評(píng)價(jià)行為一般主觀意志濃厚，因此，在采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)信用評(píng)價(jià)中，應(yīng)更多地考慮客觀因素的評(píng)價(jià)，主觀評(píng)價(jià)和客觀評(píng)價(jià)實(shí)行合理的搭配，使評(píng)價(jià)體系更加科學(xué)，評(píng)價(jià)結(jié)果更具說服力。
（二）采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的信用評(píng)價(jià)的主管或主導(dǎo)部門
財(cái)政部實(shí)施方案強(qiáng)調(diào)：推進(jìn)政府采購(gòu)領(lǐng)域信用體系建設(shè)，財(cái)政部制定政府采購(gòu)信用管理相關(guān)辦法，明確政府采購(gòu)信用評(píng)價(jià)指標(biāo)和相關(guān)評(píng)價(jià)方法及標(biāo)準(zhǔn)。從實(shí)施方案的字面上理解，信用體系建設(shè)和管理是一項(xiàng)系統(tǒng)的管理工作，它不只是采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的信用體系，還包括供應(yīng)商、評(píng)審專家，以及其他政府采購(gòu)的參與人的信用體系建設(shè)和管理。依據(jù)《政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)管理暫行辦法》第十六條的規(guī)定，“財(cái)政部門負(fù)責(zé)組織開展代理機(jī)構(gòu)綜合信用評(píng)價(jià)工作”。由于采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)綜合信用評(píng)價(jià)是一項(xiàng)管理工作，它不能委托給行業(yè)協(xié)會(huì)進(jìn)行，也不可通過購(gòu)買服務(wù)的方式進(jìn)行。因此，采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的綜合信用評(píng)價(jià)工作只能是由政府采購(gòu)的監(jiān)督管理部門負(fù)責(zé)并進(jìn)行。
（三）采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)信用評(píng)價(jià)的主體
采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)信用評(píng)價(jià)的負(fù)責(zé)組織實(shí)施者是政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門，這是不容討論的，但由于采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)代理業(yè)務(wù)的特殊性，即：一地注冊(cè)、網(wǎng)上登記、全國(guó)通用。如果信用評(píng)價(jià)系統(tǒng)僅是一個(gè)由采購(gòu)人、供應(yīng)商和評(píng)審專家在這個(gè)系統(tǒng)中進(jìn)行簡(jiǎn)單的評(píng)價(jià)，就可生成一個(gè)信用評(píng)價(jià)結(jié)果的話，不需要監(jiān)督管理部門對(duì)采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的監(jiān)督檢查情況加入到信用評(píng)價(jià)中去，那就不涉及評(píng)價(jià)主體的問題。
如某采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)在省會(huì)城市注冊(cè)，既代理了非省會(huì)城市注冊(cè)地的省級(jí)預(yù)算項(xiàng)目的采購(gòu)項(xiàng)目，又代理了省市的下級(jí)市縣級(jí)的采購(gòu)項(xiàng)目，他的信用評(píng)價(jià)由誰作出，是注冊(cè)地的省會(huì)城市的監(jiān)督管理部門，還是由有代理業(yè)務(wù)的地方監(jiān)督管理部門?是一個(gè)采購(gòu)項(xiàng)目？還是以監(jiān)督檢查的情況為主？還是綜合的，誰來綜合？因此，采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)信用評(píng)價(jià)管理辦法必須明確。
（四）信用評(píng)價(jià)的方式
在對(duì)采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)開展信用評(píng)價(jià)的初期，其信用評(píng)價(jià)的模式或方法十分重要，既要利于監(jiān)督管理部門進(jìn)行評(píng)價(jià)，又便于采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)遵循和接受，還有利于采購(gòu)人選擇執(zhí)行，因此，在目前我國(guó)政府采購(gòu)實(shí)踐情況下，筆者認(rèn)為：采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)信用評(píng)價(jià)采用百分制評(píng)價(jià)為宜。分五個(gè)檔次，優(yōu)、好、一般和差、較差。
81分以上的為優(yōu)，71-80分的為好，60-70分為一般，51-59分為差，50分以下的為較差。
對(duì)于信用評(píng)價(jià)為差的采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)給予半年的整改期，同時(shí)，只允許代理貨物500萬元以下、服務(wù)300萬以下和工程400萬元以下的采購(gòu)項(xiàng)目。
對(duì)于信用評(píng)價(jià)50分以下的采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)直接給予停業(yè)整頓的處理，停業(yè)整頓期為三個(gè)月，采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)拿出整改意見后，經(jīng)同級(jí)政府采購(gòu)監(jiān)管部門驗(yàn)收再同意是否重新開業(yè)。
為了支持民營(yíng)企業(yè)的發(fā)展和落實(shí)支持中小企業(yè)發(fā)展的政策，可探索將采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)中的國(guó)有企業(yè)或國(guó)有控股企業(yè)與民（私）營(yíng)的企業(yè)分開進(jìn)行信用評(píng)價(jià)。因?yàn)椋瑹o論是在綜合實(shí)力等方面，具有國(guó)有企業(yè)背景的采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)肯定比民（私）營(yíng)企業(yè)都要占優(yōu)，他們不在一個(gè)平臺(tái)上。如果在一個(gè)平臺(tái)上評(píng)價(jià)，最終的結(jié)果是非特殊情況下，大的、國(guó)有的采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)一定信用排名靠前，小的、民（私）營(yíng)的采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)則相對(duì)靠后，不利于采購(gòu)代理市場(chǎng)充分競(jìng)爭(zhēng)。
（五）信用評(píng)價(jià)時(shí)間
由于信用評(píng)價(jià)信息的延遲性，信用評(píng)價(jià)頻率不可太密，對(duì)采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)信用評(píng)價(jià)的時(shí)間以半年一個(gè)周期為宜，這與對(duì)集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督檢查規(guī)定保持一致，也便于采購(gòu)人擇優(yōu)選擇，還有利于相關(guān)監(jiān)督部門的監(jiān)督檢查。
（六）信用評(píng)價(jià)信息的公布與澄清
無論是那一級(jí)的政府采購(gòu)監(jiān)督部門對(duì)采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)信用評(píng)價(jià)的信息都是全國(guó)共享的，這就存在一個(gè)信息公開的問題。那么信息的公開之前，都是一個(gè)監(jiān)督管理部門與采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)“博弈”的過程，采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)必然會(huì)維護(hù)自己的權(quán)益，因此，需要有一個(gè)澄清的方式以及反映訴求的渠道和再監(jiān)督等。
除此之外，還應(yīng)該包括采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)信用評(píng)價(jià)的監(jiān)督檢查、法律責(zé)任等內(nèi)容。
三、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)信用評(píng)價(jià)的依據(jù)
關(guān)于采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)信用評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定的依據(jù)，筆者認(rèn)為，在目前情形下，其依據(jù)有三個(gè)：
（一）《政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)管理暫行辦法》
對(duì)于采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)設(shè)立的條件，《政府采購(gòu)法》規(guī)定集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)為“政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門不得設(shè)置集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)，不得參與政府采購(gòu)項(xiàng)目的采購(gòu)活動(dòng)。采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)與行政機(jī)關(guān)不得存在隸屬關(guān)系或者其他利益關(guān)系”，除此之外，按事業(yè)法人的要求登記注冊(cè)即可。對(duì)于社會(huì)采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)，《政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)管理暫行辦法》第十一條規(guī)定，代理機(jī)構(gòu)代理政府采購(gòu)業(yè)務(wù)應(yīng)當(dāng)具備以下條件：一是具有獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任的能力；二是建立完善的政府采購(gòu)內(nèi)部監(jiān)督管理制度；三是擁有不少于5名熟悉政府采購(gòu)法律法規(guī)、具備編制采購(gòu)文件和組織采購(gòu)活動(dòng)等相應(yīng)能力的專職從業(yè)人員；四是具備獨(dú)立辦公場(chǎng)所和代理政府采購(gòu)業(yè)務(wù)所必需的辦公條件；五是在自有場(chǎng)所組織評(píng)審工作的，應(yīng)當(dāng)具備必要的評(píng)審場(chǎng)地和錄音錄像等監(jiān)控設(shè)備設(shè)施并符合省級(jí)人民政府規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。
（二）《政府采購(gòu)法》及其實(shí)施條例
我國(guó)政府采購(gòu)法規(guī)并未對(duì)采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)信用評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容作出明確的規(guī)定，那么，以什么為標(biāo)準(zhǔn)才“師出有名”呢？《政府采購(gòu)法》第五十九條規(guī)定，政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)及集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督檢查。政府采購(gòu)監(jiān)管部門既然要實(shí)施監(jiān)督檢查，必然是以對(duì)采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的法定要求作為依據(jù)，所以，信用評(píng)價(jià)體系中標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定，應(yīng)參考法規(guī)規(guī)定。《政府采購(gòu)法》及其實(shí)施條例規(guī)定的監(jiān)督檢查的主要內(nèi)容為：
一是有關(guān)政府采購(gòu)的法律、行政法規(guī)和規(guī)章的執(zhí)行情況；二是采購(gòu)范圍、采購(gòu)方式和采購(gòu)程序的執(zhí)行情況；三是政府采購(gòu)人員的職業(yè)素質(zhì)和專業(yè)技能。具體還包括：政府采購(gòu)政策的執(zhí)行情況；采購(gòu)文件編制水平；采購(gòu)方式和采購(gòu)程序的執(zhí)行情況；詢問、質(zhì)疑答復(fù)情況；內(nèi)部監(jiān)督管理制度建設(shè)及執(zhí)行情況；省級(jí)以上人民政府財(cái)政部門規(guī)定的其他事項(xiàng)。另外，還包括《政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)管理暫行辦法》規(guī)定的八條監(jiān)督檢查內(nèi)容。
（三）采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的職責(zé)
按照委托代理理論，在委托范圍內(nèi)，采購(gòu)人的職責(zé)，就是采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的職責(zé)。只要采購(gòu)人委托給采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)，并簽訂了委托代理協(xié)議，那么，采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)就應(yīng)該履行采購(gòu)人的職責(zé)。我國(guó)的政府采購(gòu)法規(guī)也并沒有將采購(gòu)人在政府采購(gòu)活動(dòng)中的職責(zé)專門列出，只是散見于法規(guī)中。歸納起來，核心的主要有：
1.按《預(yù)算法》的要求編制政府采購(gòu)預(yù)算并按批準(zhǔn)的預(yù)算執(zhí)行，講究績(jī)效；
2.落實(shí)政府采購(gòu)的政策功能；
3.確定采購(gòu)需求和編制采購(gòu)實(shí)施計(jì)劃；
4.公開、公平、公正地對(duì)待供應(yīng)商；
5.依法處理質(zhì)疑和配合做好投訴等事宜；
6.合同的簽訂、履行與驗(yàn)收、支付等事宜；
7.政府采購(gòu)的績(jī)效評(píng)價(jià)；
8.政府采購(gòu)檔案的管理；
9.政府采購(gòu)法規(guī)規(guī)定的其他職責(zé)。
四、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的信用評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)主要內(nèi)容定置
如何體現(xiàn)“優(yōu)”？實(shí)施方案中已明確要求，就是通過對(duì)采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的信用評(píng)價(jià)管理來實(shí)現(xiàn)，目前有些地方探索的“記分式”“考核式”管理模式，只是考慮要求采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)不應(yīng)該怎么做，而不是引導(dǎo)采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)該去怎么做。
采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)信用評(píng)價(jià)體系建設(shè)的成敗，關(guān)鍵在評(píng)價(jià)指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定是否科學(xué)、評(píng)價(jià)內(nèi)容設(shè)置覆蓋是否全面、權(quán)重要素設(shè)計(jì)是否合理等。
因此，政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)信用評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)總的有兩個(gè)部分，硬軟件情況和執(zhí)行操作情況。
（一）硬軟件情況
硬軟件情況又包括硬件條件和軟件實(shí)力。
1.硬件條件
《政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)管理暫行辦法》第十一條規(guī)定的采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)設(shè)立的基本條件，既包括了硬件要求，也包括了軟件要求。
硬件要求有三個(gè)：
一是獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任的能力。這是必須的，不可缺少的。
二是不少于5名熟悉政府采購(gòu)法律法規(guī)、具備編制采購(gòu)文件和組織采購(gòu)活動(dòng)等相應(yīng)能力的專職從業(yè)人員。而專職從業(yè)人員為由企業(yè)繳納社保等費(fèi)用的非退休、兼職人員。
三是辦公場(chǎng)所、監(jiān)視設(shè)備等的基本要求。
如何判斷硬件的“優(yōu)”呢？硬件是可以量化的。對(duì)于民事責(zé)任能力，就是營(yíng)業(yè)執(zhí)照，無優(yōu)劣之分。而專職從業(yè)人員，5名是起點(diǎn)，當(dāng)然是越多越好。但依據(jù)目前我國(guó)采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的現(xiàn)狀，可以劃分為三個(gè)區(qū)間段，5-10人為基本滿足，11-30人為較好，31人以上為優(yōu)。（筆者認(rèn)為，這應(yīng)該不包括總公司）。而辦公條件，有專門的辦公、評(píng)審和檔案存放的區(qū)域。100個(gè)平方為起點(diǎn),101-150平方米為基本滿足，151-500平方米為較好，501平方米以上為優(yōu)。
“專業(yè)能力”既可作為硬件條件，也可以作為軟件實(shí)力。
專職從業(yè)人員，還可以從專業(yè)性上量化。一是專職從業(yè)人員受教育程序以及綜合素質(zhì)。前面講過專業(yè)性問題，是兩個(gè)方面，政府采購(gòu)知識(shí)的專業(yè)性和采購(gòu)對(duì)象的專業(yè)性。如專職從業(yè)人員為政府采購(gòu)的“科班生”，后又在工作中專門自學(xué)了計(jì)算機(jī)專業(yè)（或在學(xué)校獲得計(jì)算機(jī)雙學(xué)位），且專門從事代理“信息化設(shè)備”。或者專職從業(yè)人員在校所學(xué)專業(yè)為“財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)”，而主要從事代理“會(huì)計(jì)鑒證服務(wù)”等。
而采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的工作人員，在政府采購(gòu)知識(shí)的專業(yè)性上，還可以通過對(duì)政府采購(gòu)理論的研究，在主要媒體上出版或發(fā)表政府采購(gòu)的方面理論、調(diào)研、案例的文章及以書籍等方面反映出來。而能為政府采購(gòu)法規(guī)的修訂提出建議與意見、甚至參與政府采購(gòu)法規(guī)的修訂、討論等則是更佳、更優(yōu)。
因此，這種專業(yè)性也是硬件之一，它可以量化到人均發(fā)表了多少政府采購(gòu)理論與實(shí)操的文章、提出了多少次建議或意見，參與本級(jí)以上監(jiān)管部門的規(guī)章制度的討論次數(shù)等。
二是采購(gòu)對(duì)象的專業(yè)性。如專門從事貨物、服務(wù)和工程中的一種，或更細(xì)化為貨物中的某一個(gè)專業(yè)，如信息化設(shè)備、或通訊設(shè)備、或醫(yī)療設(shè)備等。這就需要采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)有相對(duì)應(yīng)專業(yè)的專職人員。通過考核采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)所代理采購(gòu)項(xiàng)目專業(yè)性的次數(shù)、總數(shù)等方面去考慮。
2.軟件實(shí)力
軟件實(shí)力為制度建設(shè)，包括三大制度體系：政府采購(gòu)制度、內(nèi)控機(jī)制和企業(yè)管理制度。
制度建設(shè)最基本的是有沒有的問題，再才是好不好的問題。三大制度體系建設(shè)反映了一個(gè)采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的管理水平。在政府采購(gòu)制度方面，雖然我國(guó)的政府采購(gòu)制度已初成體系，但在實(shí)操層面上還缺少實(shí)施細(xì)則。如各種采購(gòu)方式的操作規(guī)程與參與人的職責(zé)等，其采購(gòu)方式不一樣，操作規(guī)程與參與人的職責(zé)就不一樣。還有如內(nèi)控機(jī)制，如何落實(shí)采購(gòu)文件的“兩審”“兩校”制。在企業(yè)管理上，企業(yè)的管理制度涉及方方面面，特別是企業(yè)的政府采購(gòu)文化建設(shè)、廉政教育、激勵(lì)機(jī)構(gòu)等制度。
（二）執(zhí)行操作情況
有了高素質(zhì)的人才隊(duì)伍和全方位的管理制度，這只是做好采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的基本前提。而政府采購(gòu)的具體操作則是反映政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)水平優(yōu)劣的重要標(biāo)準(zhǔn)。
從《政府采購(gòu)法》及其實(shí)施條例到《政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)管理暫行辦法》對(duì)采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的監(jiān)督檢查內(nèi)容來看，其信用評(píng)價(jià)內(nèi)容還必須包括但不限于如下幾個(gè)方面：
1.采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)名錄信息的真實(shí)性；
2.有關(guān)政府采購(gòu)的法律、行政法規(guī)和規(guī)章的執(zhí)行情況，包括政府采購(gòu)政策功能的落實(shí)；
3.采購(gòu)范圍、采購(gòu)方式和采購(gòu)程序的執(zhí)行情況，有些采購(gòu)方式的采購(gòu)程序既不缺少，也不可顛倒；
4.內(nèi)部監(jiān)督管理制度建設(shè)及執(zhí)行情況以及政府采購(gòu)人員的職業(yè)素質(zhì)和專業(yè)技能情況，包括采購(gòu)文件編制水平、評(píng)審組織、信息公告發(fā)布、評(píng)審專家抽取及評(píng)價(jià)、員工再教育培訓(xùn)等情況；
5.政府采購(gòu)回避執(zhí)行情況；
6.詢問、質(zhì)疑答復(fù)情況和配合投訴等處理情況；
7.檔案管理情況；
8.其他政府采購(gòu)從業(yè)情況。
五、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的信用評(píng)價(jià)應(yīng)注意的事項(xiàng)
采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的信用評(píng)價(jià)管理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，它關(guān)系到政府采購(gòu)市場(chǎng)的規(guī)范與統(tǒng)一，因此，應(yīng)注意如下事項(xiàng)：
（一）關(guān)于信用評(píng)價(jià)中的“權(quán)重”設(shè)定問題
既然采用百分制，那么就有一個(gè)權(quán)重設(shè)定問題。一般情況下，其信用評(píng)價(jià)影響較大的事項(xiàng)和內(nèi)容，其權(quán)重設(shè)定分值高些、多些。筆者認(rèn)為，有這三個(gè)方面的內(nèi)容其權(quán)重可以相對(duì)高些。
1.法規(guī)規(guī)定的嚴(yán)令禁止的事項(xiàng)
在政府采購(gòu)活動(dòng)中，有些是法規(guī)規(guī)定嚴(yán)令禁止的事項(xiàng)或負(fù)面清單上明令禁止的事項(xiàng)，因此，其權(quán)重應(yīng)相對(duì)高些。如以不合理的條件對(duì)供應(yīng)商實(shí)行差別待遇或者歧視待遇的等。
2.相關(guān)硬性指標(biāo)和條件
在政府采購(gòu)法規(guī)中，對(duì)于采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的硬性指標(biāo)要求和條件其實(shí)不多，而這些硬性指標(biāo)是開展政府采購(gòu)活動(dòng)的基本要求，否則不能開展政府采購(gòu)代理業(yè)務(wù)，所以，這些硬性指標(biāo)和條件其權(quán)重要高些。如檔案室的建設(shè)。
3.客觀評(píng)價(jià)的分值
在采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的信用評(píng)價(jià)中，主要是通過主觀評(píng)價(jià)和客觀評(píng)價(jià)來進(jìn)行。主觀評(píng)價(jià)可能因評(píng)價(jià)者的綜合素質(zhì)而得出不同的判斷，分別給出好、中、差三種不同的評(píng)價(jià)，而影響主觀評(píng)價(jià)結(jié)論的因素較多。客觀評(píng)價(jià)在于有與沒有、好與差之間。它不受評(píng)價(jià)者其他因素的影響，它是客觀存在的事實(shí)。因此，對(duì)于需要通過主觀評(píng)價(jià)的內(nèi)容，其權(quán)重相對(duì)要低些，客觀評(píng)價(jià)的權(quán)重相對(duì)要高些。
（二）關(guān)于一票“否決”問題
在采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)信用評(píng)價(jià)上，筆者認(rèn)為同樣存在一票“否決”問題。如采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)在代理活動(dòng)中有嚴(yán)重違法行為的問題，不能只是“打分扣分”這么簡(jiǎn)單，而是就該直接停業(yè)整頓處理。目前，政府采購(gòu)法規(guī)對(duì)采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)中認(rèn)定的違法行為，如惡意串通的行為。還有如法定代表人或?qū)嶋H控股人、主要負(fù)責(zé)人違反法律的或被其他信用體系執(zhí)行的，應(yīng)執(zhí)行《政府采購(gòu)法》第七十八條規(guī)定的“可以在一至三年內(nèi)禁止其代理政府采購(gòu)業(yè)務(wù)”的一票否決。
（三）注重“兩個(gè)結(jié)合”
采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)信用評(píng)價(jià)體系的建設(shè)，要注重與專業(yè)能力評(píng)價(jià)和政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)相結(jié)合。
1.與采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)專業(yè)能力評(píng)價(jià)結(jié)合
采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)信用評(píng)價(jià)與采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)專業(yè)能力評(píng)價(jià)是既有聯(lián)系、又有區(qū)別的兩個(gè)不同的評(píng)價(jià)體系。按照實(shí)施方案的要求，采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)信用評(píng)價(jià)由政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門負(fù)責(zé)，其重在全面地、綜合地評(píng)價(jià)采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)。而采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)專業(yè)能力評(píng)價(jià)是由政府采購(gòu)行業(yè)協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)，重在采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)專業(yè)能力的評(píng)價(jià)，是一個(gè)單方面的評(píng)價(jià)，專業(yè)能力評(píng)價(jià)是信用評(píng)價(jià)的一個(gè)重要組織部分，在信用評(píng)價(jià)中的專業(yè)性評(píng)價(jià)中，可以作為一個(gè)參考系。
2.與政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)相結(jié)合
政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)是對(duì)采購(gòu)結(jié)果對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治影響的評(píng)判，是落實(shí)黨的二十大精神的重要舉措。健全現(xiàn)代預(yù)算制度其關(guān)鍵在于提高財(cái)政支出績(jī)效水平。因此，對(duì)政府采購(gòu)進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)是大勢(shì)所趨。所以，在對(duì)采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)信用評(píng)價(jià)上，要綜合考慮績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的運(yùn)用。
（四）處理好規(guī)范市場(chǎng)和鼓勵(lì)發(fā)展與競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)系
推行采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)信用評(píng)價(jià)管理工作，其目的是為了規(guī)范采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的代理行為，但事物都有雙面性，可能會(huì)造成采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的“大洗牌”，小的、新成立的采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的生存空間會(huì)被擠壓，采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)可能走向聯(lián)合發(fā)展的道路，這又不利于“雙創(chuàng)”精神的落實(shí)以及采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)與發(fā)展。因此，在制定采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)信用評(píng)價(jià)管理辦法和信用評(píng)價(jià)體系時(shí)，要充分考慮中小采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的利益，防止壟斷市場(chǎng)的形成。既要考慮規(guī)范市場(chǎng)，又要考慮采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的專業(yè)性，還要考慮市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的充分。
（作者單位：采招云數(shù)智化采購(gòu)研究中心）
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