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《中華人民共和國政府采購法》賦予了供應(yīng)商維權(quán)救濟(jì)的權(quán)利，《政府采購質(zhì)疑和投訴辦法》細(xì)化規(guī)定了質(zhì)疑投訴的提起條件和處理程序等相關(guān)要求。隨著我國“放管服”改革深入推進(jìn)，政府采購發(fā)展進(jìn)入了全新時代，供應(yīng)商維權(quán)意識進(jìn)一步增強，政府采購活動的質(zhì)疑投訴量急劇增長，這對代理機構(gòu)在新時期開展采購活動提出了新挑戰(zhàn)。筆者對西南某省級政府采購網(wǎng)站公開的2019年度質(zhì)疑、投訴案進(jìn)行了統(tǒng)計分析，如下表（上網(wǎng)時間為準(zhǔn)）：

由上表統(tǒng)計分析可知，經(jīng)過質(zhì)疑處理后進(jìn)入投訴程序的比例達(dá)到44.21%。通過對這些質(zhì)疑投訴案件進(jìn)一步分析，筆者歸納提煉了引發(fā)質(zhì)疑投訴的原因主要有以下幾方面。

一、采購源頭不合規(guī)，容易引發(fā)質(zhì)疑投訴

采購人是政府采購活動第一責(zé)任人，負(fù)有制訂采購需求、編制和審核采購文件的主體責(zé)任。當(dāng)采購人制訂的采購需求存在不合法、不合規(guī)情形時，采購代理機構(gòu)未對此及時制止、或處于經(jīng)營發(fā)展考慮而不敢制止，繼續(xù)違規(guī)政府采購極易引發(fā)質(zhì)疑。采購人、采購代理機構(gòu)在質(zhì)疑處理環(huán)節(jié)存針對采購文件中客觀存在的問題不重視，或處于某種需要不愿意修改采購文件中的不合規(guī)內(nèi)容，導(dǎo)致應(yīng)當(dāng)在質(zhì)疑環(huán)節(jié)通過自我糾錯就可以有效平息質(zhì)疑的案件進(jìn)入了投訴程序，最終經(jīng)財政部門調(diào)查處理認(rèn)定投訴事項成立（采購人、采購代理機構(gòu)敗訴）。如XX學(xué)校圖書采購?fù)对V案，供應(yīng)商針對評分細(xì)則中帶圖書樣品投標(biāo)評分事項提出質(zhì)疑時，采購人完全可以通過修改采購文件來避免投訴發(fā)生，可是采購人、代理機構(gòu)卻不重視質(zhì)疑人合法權(quán)益、無視政府采購法規(guī)（87號令）的有關(guān)禁止性規(guī)定，繼續(xù)開展政府采購活動。采購評審結(jié)果公布后，質(zhì)疑人不服繼續(xù)就該違法條款投訴；最終導(dǎo)致財政部門作出“采購活動違法，責(zé)令重新開展采購活動之決定”。此類針對采購文件提出質(zhì)疑、并進(jìn)入投訴，同時被財政部門判定采購人、代理機構(gòu)采購文件違法并責(zé)令修改采購文件重新開展采購活動的情形較多。

二、采購文件編制差，容易引發(fā)質(zhì)疑投訴

采購文件存在內(nèi)容前后矛盾、條款之間有沖突、表述不精確或不準(zhǔn)確、評分細(xì)則表意不準(zhǔn)、模棱兩可……等問題，嚴(yán)重影響供應(yīng)商編制投標(biāo)響應(yīng)文件，也嚴(yán)重影響評審質(zhì)量，極容易引發(fā)質(zhì)疑投訴。例如：具有國家級獎項得3分，具有省級獎項得2分。什么叫國家級、什么叫省級？A供應(yīng)商提供的是XX部委獎；B供應(yīng)商提供的是國務(wù)院頒發(fā)的獎，D供應(yīng)商提供EE省政府獎項、R供應(yīng)商提供UU部委內(nèi)部的ZZ廳（司）發(fā)的獎項、YT供應(yīng)商提供是中國XX行業(yè)協(xié)會發(fā)的獎項。請問，這種情況下，你叫評審委怎么去評審給分呢？例如：要求供應(yīng)商提“政府機關(guān)部門頒發(fā)的獲獎證書得3分”。A供應(yīng)商提供Z質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局發(fā)的“重合同守信譽證書”；B供應(yīng)商提供W市共青團(tuán)發(fā)的“青年創(chuàng)業(yè)先進(jìn)稱號榮譽證書”；評審時，評審委就認(rèn)為W市共青團(tuán)不屬于政府部門，屬群團(tuán)組織，不能給分；并由此引發(fā)B供應(yīng)商的質(zhì)疑投訴……等等，此類情況舉不勝舉。由于采購文件表述不準(zhǔn)確，導(dǎo)致采購活動中采購人和代理機構(gòu)想要表達(dá)的是A意思，供應(yīng)商理解和投標(biāo)響應(yīng)是B意思，而評標(biāo)委根據(jù)自身專業(yè)水平結(jié)合采購文件、供應(yīng)商投標(biāo)（響應(yīng)文件）綜合分析后又產(chǎn)生C評審意見；在這種情況下，供應(yīng)商從招標(biāo)采購文件中找有利于自己的條款來質(zhì)疑投訴，采購人、代理機構(gòu)、評審委各執(zhí)一詞，實在令人頭疼，財政部門處理投訴也十分棘手。特別是部分投訴案，在財政部門作出投訴處理決定時，采購合同已履行完畢。這對于投訴人而言雖然贏了投訴但實質(zhì)上輸了救濟(jì)；這嚴(yán)重?fù)p害了政府采購的嚴(yán)肅性、公平正義性。

三、評審現(xiàn)場組織不力，容易引發(fā)質(zhì)疑投訴

在評審現(xiàn)場管理中代理機構(gòu)和采購人要針對評審風(fēng)險進(jìn)行有效控制，發(fā)現(xiàn)可能出現(xiàn)爭議的事項及時依法依規(guī)提出書面意見，必要時報財政部門裁決，不要等到公布的采購結(jié)果引發(fā)質(zhì)疑時才處理。現(xiàn)在一種極左的做法是，相當(dāng)多的采購人和代理機構(gòu)把評審專家請進(jìn)評審室、把評審資料、投標(biāo)文件交給評標(biāo)委就不管了，任由評審委評審。有時，代理機構(gòu)發(fā)現(xiàn)評審委可能出現(xiàn)評審錯誤或理解錯誤也不及時依規(guī)提出糾正意見，怕被認(rèn)為是非法干預(yù)評審活動；針對評審委評審中出現(xiàn)的理解分歧，采購人和代理機構(gòu)往往束手無策反而被評審專家給問蒙了。這些情況容易出現(xiàn)評審失誤，引發(fā)質(zhì)疑投訴。

四、缺乏質(zhì)疑處理機制，容易引發(fā)投訴風(fēng)險

有的采購代理機構(gòu)自身不具有完善的質(zhì)疑處理機制，沒有專門的人員和力量來應(yīng)對質(zhì)疑，缺乏專業(yè)處理水平和專業(yè)理論知識、專業(yè)處理技巧，收到質(zhì)疑后代理機構(gòu)不知所措盲目應(yīng)對。有相當(dāng)數(shù)量的投訴案反映出采購代理機構(gòu)缺乏專業(yè)能力，不善于處理質(zhì)疑，進(jìn)而導(dǎo)致投訴。

綜上所述，大量質(zhì)疑事項進(jìn)入投訴程序，不僅增加了財政部門處理投訴的行政成本，而且嚴(yán)重影響了采購活動的順利開展；尤其是敗訴案件使采購活動當(dāng)事人合法權(quán)益受到損害，影響到政府采購公平公正形象，有損政府采購法之尊嚴(yán)。筆者站在政府采購實踐者角度就怎樣減少質(zhì)疑，如何依法合規(guī)穩(wěn)妥處理質(zhì)疑避免升級為投訴案，在此作一些探討思考，與大家共勉。

 一、依法制訂采購需求，正確編制采購文件，從源頭上減少質(zhì)疑投訴

采購人應(yīng)當(dāng)認(rèn)真制訂好采購需求，采購代理機構(gòu)要充分發(fā)揮自身專業(yè)優(yōu)勢協(xié)助或指導(dǎo)采購人制訂采購需求。制訂采購需求、編制采購文件要堅持“十六字方針”：依法合規(guī)、完整明確、科學(xué)合理，厲行節(jié)約。無數(shù)次成功的采購實踐驗證：只要采購人按這“十六字方針”制訂采購需求、編制采購文件，就能夠從源頭上有效防止質(zhì)疑投訴發(fā)生。

1、依法合規(guī)：采購人制訂采購需求必須符合法律法規(guī)以及政府采購政策要求，同時還要符合采購項目的質(zhì)量技術(shù)（含參數(shù)）和服務(wù)、安全等強制性要求；要體現(xiàn)公平、公正等基本原則。不能有明顯的傾向性、歧視性和排他性；不得設(shè)置與采購目實施、實際使用（運用）和合同履約等不相關(guān)的各類條件要求等內(nèi)容。

2、完整明確：是指采購需求應(yīng)“全面詳細(xì)”、“準(zhǔn)確明確”。采購人應(yīng)把采購項目質(zhì)量技術(shù)內(nèi)容、供應(yīng)商資格條件、服務(wù)和合同商務(wù)條款等要求，以及評審因素、評審標(biāo)準(zhǔn)、評審方法等事項，盡可能描述完整、準(zhǔn)確，不能出現(xiàn)錯誤，要明確可行不能模棱兩可，不能產(chǎn)生歧義，否則易產(chǎn)生采購糾紛。

3、科學(xué)合理：就是要符合采購項目客觀標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)行業(yè)規(guī)范要求，符合采購項目當(dāng)前市場行情和實際需要。

4、厲行節(jié)約：就是要嚴(yán)格執(zhí)中央?yún)栃泄?jié)約和八項規(guī)定的相關(guān)要求。制訂的采購需求不能明顯超過自身履行或開展業(yè)務(wù)的必要范圍及用途；禁止超標(biāo)準(zhǔn)采購、豪華采購，超過實際用途采購。

  二、 精心組織評審，提高評審質(zhì)量，有效預(yù)防質(zhì)疑投訴

     采購代理機構(gòu)應(yīng)當(dāng)開標(biāo)前充分做好評審準(zhǔn)備，評審中組織得力、方法得當(dāng)，發(fā)現(xiàn)問題及時依法糾正，就能夠有效控制評審風(fēng)險、保證質(zhì)量、防范質(zhì)疑投訴事項發(fā)生。

1、采購人和采購代理機構(gòu)在評審活動開始前做足了功課，能有助于化解評審風(fēng)險，提高評審正確率。

采購人和代理機構(gòu)須理解透采購文件內(nèi)容，分析透采購項目行業(yè)技術(shù)規(guī)范、市場行情等因素；對采購文件中可能引發(fā)評審爭議的條款內(nèi)容針對性地制訂好評審應(yīng)急預(yù)案，評標(biāo)前做到胸有成竹，從容應(yīng)對。

2、依規(guī)協(xié)助評審委理解熟悉采購文件，有利于正確順利評審，化解質(zhì)疑投訴風(fēng)險。

政府采購評審委是臨時抽取組建的，評審委成員在專業(yè)能力、認(rèn)知水平、綜合素養(yǎng)等方面存在較大差異。從長期采購實踐看，評審委常處于對采購文件“似懂非懂”狀態(tài)時就開始了評審工作，難以把采購文件與投標(biāo)響應(yīng)文件充分結(jié)合起來全面、客觀、正確評價，容易憑個人感知片面作出評審結(jié)論。

《政府采購法實施條例》釋義：“采購代理機構(gòu)受采購人委托可以對采購文件、采購項目技術(shù)服務(wù)要求等事項作解釋說明”……。因此，代理機構(gòu)在評審開始前非常有必要針對采購文件、采購項目特點，以及如何正確理解評審因素、準(zhǔn)確把握評審標(biāo)準(zhǔn)等事項向評審委進(jìn)行解讀、說明，這有助于評審委熟悉、正確理解采購文件，從而提高評審正確率，有效防止事后質(zhì)疑投訴。

3、敢于依法依規(guī)糾正評審委不當(dāng)行為，能有效保證評審質(zhì)量、化解質(zhì)疑投訴風(fēng)險。

代理機構(gòu)加強評審現(xiàn)場管理十分重要。評審委不按照采購文件規(guī)定的評審標(biāo)準(zhǔn)、評審方法、評審程序進(jìn)行評審的情況時有發(fā)生，代理機構(gòu)提出糾正意見時，容易被評審委誤認(rèn)為是干預(yù)其獨立評審而遭到拒絕。

《政府采購法實施條例》釋義：“采購代理機構(gòu)應(yīng)當(dāng)對評審結(jié)果進(jìn)行校對，對重大差異情況應(yīng)當(dāng)要求評審委復(fù)核或書面說明理由；對于不按照采購文件規(guī)定的評審標(biāo)準(zhǔn)、評審方法和評審程序進(jìn)行評審的情形，應(yīng)當(dāng)有責(zé)任進(jìn)行制止。”《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財政部令87號）第四十五條明確規(guī)定了采購人或采購代理機構(gòu)組織評標(biāo)工作應(yīng)當(dāng)認(rèn)真履行的十項職責(zé)：“……（七）維護(hù)評標(biāo)秩序，監(jiān)督評標(biāo)委員會依照招標(biāo)文件規(guī)定的評標(biāo)程序、方法和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行獨立評審，及時制止和糾正采購人代表、評審專家的傾向性言論或者違法違規(guī)行為；（八）核對評標(biāo)結(jié)果，有本辦法第六十四條規(guī)定情形的，要求評標(biāo)委員會復(fù)核或者書面說明理由，評標(biāo)委員會拒絕的，應(yīng)予記錄并向本級財政部門報告；……。”

財政部《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范政府采購評審工作有關(guān)問題的通知》（財庫【2012】69號）明確規(guī)定了采購人或采購代理機構(gòu)組織評審工作的有關(guān)事項……。

  三、堅守法律底線，依規(guī)處理質(zhì)疑，有效化解投訴風(fēng)險

采購代理機構(gòu)應(yīng)當(dāng)在采購人的授權(quán)委托范圍內(nèi)處理質(zhì)疑。對采購文件提出質(zhì)疑的，若發(fā)現(xiàn)質(zhì)疑屬實時，代理機構(gòu)必須堅守法律底線，要給采購人普及政府采購法律、法規(guī)知識，運用專業(yè)知識說服采購人及時修改采購文件中的不合法、不合規(guī)條款后繼續(xù)組織采購活動，否則要理直氣壯中止或終止采購活動。代理機構(gòu)要與采購人一起依法依規(guī)本著實事求是的原則正確回復(fù)供應(yīng)商質(zhì)疑事項，這樣質(zhì)疑人合法權(quán)益得到維護(hù)后就不會提起投訴。對于采購過程、評審結(jié)果的質(zhì)疑，采購代理機構(gòu)收到質(zhì)疑后應(yīng)當(dāng)及時核實，發(fā)現(xiàn)屬實的一定要及時糾正。采購代理機構(gòu)不能為了照顧中標(biāo)人或采購人情緒而簡單答復(fù)；否則，質(zhì)疑人會認(rèn)為采購代理機構(gòu)不重視其質(zhì)疑事項，容易引發(fā)投訴。

實際上，只要采購代理機構(gòu)在質(zhì)疑處理中堅守法律底線，高度重視供應(yīng)商的質(zhì)疑維權(quán)訴求，本著實事求是的原則處理質(zhì)疑，就能夠有效防范投訴發(fā)生。這是無數(shù)質(zhì)疑處理實踐所總結(jié)出的普遍性經(jīng)驗。

  四、健全應(yīng)對機制，提高專業(yè)技術(shù)水平， 加強協(xié)調(diào)溝通減少投訴

當(dāng)前，許多采購代理機構(gòu)只注重獲取采購業(yè)務(wù)，認(rèn)為遇到質(zhì)疑投訴的情況極少，遇到了再想辦法，不注重建立質(zhì)疑處理機制，忽視質(zhì)疑處理的技能培訓(xùn)。一旦遇到質(zhì)疑后往往不知所措盲目應(yīng)對，導(dǎo)致處理不當(dāng)引發(fā)投訴。筆者從長期采購實踐角度提幾點建議。

1、建立采購糾紛處理制度，設(shè)立機構(gòu)專司其職。采購代理機構(gòu)要制訂采購爭議糾紛處理度，明確崗位職責(zé)、工作流程和風(fēng)險控制措施，做到用制度管人，用制度行事。從質(zhì)疑收件、調(diào)查核實、組織專家論證、向有關(guān)行業(yè)主管部門求證、與質(zhì)疑供應(yīng)商溝通協(xié)調(diào)、與采購人會商等各環(huán)節(jié)，要堅持2人甚至多人共同經(jīng)辦、分工協(xié)作，發(fā)揮集體智慧，避免單打獨斗，這樣能確保順利處理質(zhì)疑、有效減少投訴發(fā)生。

2、加強法規(guī)知識學(xué)習(xí)練好內(nèi)功，有助于正確處理質(zhì)疑，減少投訴發(fā)生。

政府采購涉及各行各業(yè)，采購代理機構(gòu)要具備豐富的政府采購法律知識和寬廣的專業(yè)知識。從采購實踐看，采購代理機構(gòu)除熟悉政府法律、法規(guī)外，至少還應(yīng)當(dāng)了解與政府采購相關(guān)的知識：一是，《民法總則》、《合同法》、《反壟斷法》、《行政法》、《行政處罰法》、《消費者權(quán)益法》和農(nóng)業(yè)、建筑業(yè)、醫(yī)療、保險業(yè)等相關(guān)行業(yè)的法律法規(guī)。二是，要具備一定的社會工作專業(yè)知識，如：社會學(xué)、民事調(diào)解等基本知識。三是，要進(jìn)行案例儲備，平時注重收集整理和學(xué)習(xí)一些影響力的政府采購質(zhì)疑、投訴處理案例，并從中尋找到、領(lǐng)悟到處理質(zhì)疑、應(yīng)對投訴的靈感和技巧，處理質(zhì)疑時能觸類旁通，胸有成竹。

3、依法溝通調(diào)解，積極協(xié)調(diào)形成合力，能夠較好化解投訴風(fēng)險。

我們要深入理解《中華人民共和國政府采購法》、《中華人民共和國政府采購法實施條例》設(shè)置質(zhì)疑前置的深刻內(nèi)涵。“……將質(zhì)疑作為投訴處理的前置，主要是考慮“鼓勵供應(yīng)商與采購人、采購代理機構(gòu)通過自主協(xié)商快速解決爭議；很多事項一般能通過采購人、采購代理機構(gòu)的解釋說明和協(xié)商能夠快速解決爭議；……如果被質(zhì)疑人確實違法、違規(guī)的會自己主動糾正；把采購糾紛解決在萌芽階段，有效避免爭議升級，并使質(zhì)疑人合法權(quán)益得到實質(zhì)性維護(hù)。切實減輕財政部門的行政負(fù)擔(dān)……”在政府采購的質(zhì)疑環(huán)節(jié)，質(zhì)疑處理屬于民事程序，如果進(jìn)入投訴環(huán)節(jié)，財政部門處理投訴則屬于行政程序。（參見《政府采購法實施條例釋義》P191-192）。

1）調(diào)解在質(zhì)疑處理中十分重要。有些質(zhì)疑人在提交質(zhì)疑時會怒氣沖沖，面對此情況要沉著冷靜，通過講道理、擺實事，從法律、法規(guī)，到經(jīng)營理念、生意場規(guī)則等曉之以理，動之以情地與質(zhì)疑人進(jìn)行溝通。處理質(zhì)疑要做到知己知彼，方可有的放矢，從深層次分析質(zhì)疑人的動機。如果質(zhì)疑人因相關(guān)利益供應(yīng)商之間的過去恩怨而報復(fù)性質(zhì)疑的，采購代理機構(gòu)要充當(dāng)中間人角色主動化解雙方積怨。中國有句俗話，怨家易解不易結(jié)，通過依法合規(guī)的調(diào)解與溝通，讓他們消除彼此積怨，即使回復(fù)質(zhì)疑后，對方也不再繼續(xù)投訴。

2）組織辯論質(zhì)證，讓當(dāng)事人知真相明事理，能有效化解投訴風(fēng)險。采購代理機構(gòu)在質(zhì)疑處理環(huán)節(jié)可以引入法院審判中的庭審辯論、質(zhì)證模式，召集質(zhì)疑人、相關(guān)當(dāng)事人、評審委就質(zhì)疑事項進(jìn)行辯論，真理和真相越辯越明越清。當(dāng)然，調(diào)解、辯論、質(zhì)證時要注意合理引導(dǎo)，尤其是要控制好當(dāng)事人情緒，注意用語，避免激化矛盾。

3）與有關(guān)職能部門進(jìn)行有效溝通，形成合力，有助于正確處理質(zhì)疑，化解投訴風(fēng)險。一是要與財政部門溝通，尋求財政部門的技術(shù)指導(dǎo)。財政部門雖然不能直接參加采購活動的具體事務(wù)中，但是財政部門對政府采購活動的監(jiān)督管理是全方位的、是相機而行的。采購代理機構(gòu)有責(zé)任義務(wù)就處理質(zhì)疑中的困難向財政部門求助。對一些法規(guī)理解執(zhí)行存在很大爭議性的質(zhì)疑事項，采購代理機構(gòu)一定要充分聽取財政監(jiān)督部門的指導(dǎo)性意見，確保即使進(jìn)入投訴環(huán)節(jié)也能妥善應(yīng)對；對有關(guān)當(dāng)事人的違法違規(guī)行為，要請求財政部門提前介入啟動監(jiān)督檢查程序，可以有效防止質(zhì)疑處理后引發(fā)投訴，這樣能把投訴風(fēng)險消解在質(zhì)疑處理環(huán)節(jié)。 二是加強與采購項目所屬行業(yè)主管部門（或職能部門）的溝通，尋求其支持。對質(zhì)疑處理中的一些專業(yè)性強的采購項目，確實需要有關(guān)政府職能部門參與，采購代理機構(gòu)要會同采購人協(xié)調(diào)有關(guān)行業(yè)主管部門參與處理。例如：涉及醫(yī)療器械的質(zhì)疑處理，對于醫(yī)療器械管理方面的法規(guī)、對于有關(guān)投標(biāo)產(chǎn)品是否具有上市銷售資格等，必須依靠食品藥品監(jiān)督管理部門介入，才能準(zhǔn)確判定是非真相。

4）發(fā)揮律師作用，對質(zhì)疑答復(fù)文書進(jìn)行法律意見審查，確保質(zhì)疑答復(fù)內(nèi)容的合法性，可以降低投訴風(fēng)險。質(zhì)疑答復(fù)形成初步意見后，要聘請專職律師進(jìn)行法律意見審查把關(guān)，確保答復(fù)內(nèi)容法律依據(jù)充分，理由充足，事實清楚，定性準(zhǔn)確，這樣能適當(dāng)降低質(zhì)疑處理的投訴風(fēng)險。

（作者單位：四川眾智匯強工程項目管理有限公司 周紅英  榮梧桐    四川輕化工大學(xué)—— 陳磊）