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　　■ 徐舟

　　《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部令第87號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“87號(hào)令”）可以說是繼《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》及其實(shí)施條例之后，政府采購(gòu)領(lǐng)域最為重要的一項(xiàng)制度。87號(hào)令和74號(hào)令、19號(hào)令等盡管師出同門，江湖輩分相同，但87號(hào)令的江湖地位卻遠(yuǎn)非74號(hào)令等可比（招標(biāo)投標(biāo)幾乎就是政府采購(gòu)的代名詞，政府采購(gòu)法實(shí)施十幾年了，大多數(shù)國(guó)人還是分不清招標(biāo)投標(biāo)和政府采購(gòu)的區(qū)別）。87號(hào)令甫一出臺(tái)，就在業(yè)界掀起了一股學(xué)習(xí)熱潮。作為政府采購(gòu)的一線實(shí)踐者和87號(hào)令的參與起草者，筆者也談?wù)勛约旱囊稽c(diǎn)粗淺認(rèn)識(shí)。

　　87號(hào)令的出臺(tái)，既是貫徹國(guó)家放管服等相關(guān)改革部署的外在要求，也是政府采購(gòu)實(shí)踐發(fā)展和管理理念創(chuàng)新的內(nèi)在需要?？v觀87號(hào)令，體系完整，亮點(diǎn)紛呈，在制度、機(jī)制設(shè)計(jì)上既有博采眾長(zhǎng)、兼收并蓄，又有對(duì)癥下藥、獨(dú)到創(chuàng)新。

　　一、回歸本源，更加注重政府采購(gòu)制度的實(shí)施效果

　　維護(hù)采購(gòu)人合法權(quán)益本是采購(gòu)的根本要義，以往由于政府采購(gòu)目標(biāo)的多元化，特別是在反腐倡廉的時(shí)代背景下，早期的政府采購(gòu)制度過于注重構(gòu)建公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)交易規(guī)則和維護(hù)采購(gòu)過程的公開、公正，淡化了政府采購(gòu)的這一本來目標(biāo)，在制度實(shí)施過程中引起了一些不必要的抵觸?？上驳氖牵?7號(hào)令在許多地方展現(xiàn)了對(duì)采購(gòu)人采購(gòu)主體地位的維護(hù)和對(duì)于采購(gòu)效率、采購(gòu)質(zhì)量、采購(gòu)效果的重視，體現(xiàn)了關(guān)注采購(gòu)人合法權(quán)益的制度新導(dǎo)向。其中以下三個(gè)方面最有代表性：

　　一是邀請(qǐng)招標(biāo)方式被重新“激活”。出于廉政等考慮，18號(hào)令規(guī)定邀請(qǐng)招標(biāo)必須通過公開的資格預(yù)審程序和隨機(jī)方式產(chǎn)生投標(biāo)供應(yīng)商，使得邀請(qǐng)招標(biāo)比公開招標(biāo)的程序更為復(fù)雜，而采購(gòu)人希望通過邀請(qǐng)招標(biāo)實(shí)現(xiàn)有限競(jìng)爭(zhēng)的目的又無法達(dá)到，因而在以往的貨物和服務(wù)招標(biāo)實(shí)踐中，邀請(qǐng)招標(biāo)方式事實(shí)上形同“冰封”了?？梢灶A(yù)見，隨著87號(hào)令的正式實(shí)施，邀請(qǐng)招標(biāo)方式將會(huì)煥發(fā)新的活力，并在提高采購(gòu)效率、保障采購(gòu)項(xiàng)目實(shí)施效果、提高用戶滿意度等方面發(fā)揮更大的作用。

　　二是采購(gòu)決策機(jī)制有了新的突破。87號(hào)令將原本屬于評(píng)標(biāo)委員會(huì)職權(quán)范圍的資格審查交由采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。也許在部分業(yè)內(nèi)人士看來，資格審查都是客觀、剛性的內(nèi)容，沒有自由裁量的空間，并非評(píng)標(biāo)過程中的重頭戲。然而，筆者認(rèn)為，87號(hào)令的這一制度創(chuàng)新，雖然只是改革探索的“一小步”，卻是理念發(fā)展的“一大步”，其影響將是深遠(yuǎn)的。在十多年的政府采購(gòu)實(shí)踐中，專家評(píng)審制度發(fā)揮了重大作用，但同時(shí)也暴露出了一些弊端。近年來，無論是理論界還是實(shí)操部門都在對(duì)專家評(píng)審制度進(jìn)行總結(jié)和反思，筆者將其歸納為兩種主要改革思路：一是不動(dòng)搖現(xiàn)有的專家評(píng)審制度，而是通過細(xì)化和量化評(píng)標(biāo)辦法、加強(qiáng)評(píng)審專家管理、尤其是提高評(píng)標(biāo)過程和評(píng)標(biāo)結(jié)果透明度等相關(guān)舉措，優(yōu)化現(xiàn)有的專家評(píng)審制度；另一個(gè)是改革現(xiàn)有的專家評(píng)審制度，評(píng)標(biāo)委員會(huì)的職能從評(píng)審決策變?yōu)閷I(yè)咨詢、由采購(gòu)人根據(jù)專家評(píng)審意見進(jìn)行決策的采購(gòu)官制度。專家評(píng)審制度是政府采購(gòu)的一項(xiàng)基本制度，動(dòng)一發(fā)而牽全身。在未經(jīng)充分論證和試點(diǎn)、且上位法未作調(diào)整的情況下，87號(hào)令不可能單騎冒進(jìn)。不過，對(duì)于這兩種不同的改革思路，87號(hào)令卻都有所體現(xiàn)。讓采購(gòu)人承擔(dān)資格審查職能，更多地參與評(píng)標(biāo)決策，這可以看作是對(duì)上述第二種采購(gòu)官思路的一個(gè)小探索。而87號(hào)令在評(píng)標(biāo)環(huán)節(jié)信息公開方面的新突破（第69條：對(duì)未通過資格審查的投標(biāo)人，應(yīng)當(dāng)告知其未通過的原因；采用綜合評(píng)分法評(píng)審的，應(yīng)當(dāng)告知未中標(biāo)人本人的評(píng)審得分與排序），則是上述第一種以透明促規(guī)范思路的具體實(shí)踐。這一舉措在不增加監(jiān)管成本的情況下，必將對(duì)促進(jìn)評(píng)標(biāo)委員會(huì)客觀、公正評(píng)審，提高評(píng)標(biāo)工作質(zhì)量顯現(xiàn)出巨大的威力。

　　三是管理鏈向兩頭延伸。87號(hào)令作為招標(biāo)投標(biāo)管理制度，卻增加了許多采購(gòu)需求管理（第10、11條）、合同履約、驗(yàn)收及履約管理方面的條款（第73-75條）。招標(biāo)投標(biāo)管理本是一種締約過程管理，如果說前期的采購(gòu)需求環(huán)節(jié)還可以算是締約過程中要約邀請(qǐng)的一部分的話，那履約過程應(yīng)該是有別于締約過程的。但是，87號(hào)令撇開爭(zhēng)議，勇于創(chuàng)新，將招標(biāo)投標(biāo)管理范圍向前后延伸。尤其是針對(duì)實(shí)踐中“盜版新華字典”、“問題課桌椅”等典型案例所透視出的少數(shù)采購(gòu)人在履約驗(yàn)收和履約管理方面的不作為現(xiàn)象，從維護(hù)國(guó)家利益、社會(huì)公益和政府采購(gòu)公共形象的角度，明確賦予了采購(gòu)人加強(qiáng)履約管理、依法追究中標(biāo)人違約責(zé)任等法定職責(zé)。折射出87號(hào)令從以往的“重程序輕結(jié)果”到程序規(guī)范和結(jié)果滿意并重的新管理理念。

　　二、直面問題，更加注重政府采購(gòu)制度的針對(duì)性和可操作性

　　筆者感覺，87號(hào)令體現(xiàn)出了一種“母愛式立法”。87號(hào)令全文1萬3千多字，沿著招標(biāo)投標(biāo)全流程，一路牽手走過，有諄諄告誡、有悉心指點(diǎn)，可謂無微不至，實(shí)操性非常強(qiáng)。

　　一是針對(duì)設(shè)定招標(biāo)限價(jià)、接受聯(lián)合體投標(biāo)、混合項(xiàng)目屬性、投標(biāo)人是否必須參加現(xiàn)場(chǎng)開標(biāo)、樣品評(píng)審等一些實(shí)踐中存在困惑的問題，87號(hào)令明確了具體操作規(guī)則。

　　二是針對(duì)生產(chǎn)廠家授權(quán)、惡性競(jìng)爭(zhēng)、低價(jià)中標(biāo)、圍標(biāo)串標(biāo)、評(píng)分畸高畸低、放棄中標(biāo)、違法分包、不與中標(biāo)供應(yīng)商簽約、放棄合同權(quán)利和主體責(zé)任等實(shí)踐中的共性和突出問題，采取了相關(guān)舉措。例如，針對(duì)利用生產(chǎn)廠家授權(quán)等進(jìn)行“控標(biāo)”的現(xiàn)象，87號(hào)令明確禁止將除進(jìn)口貨物以外的生產(chǎn)廠家授權(quán)、承諾、證明、背書等作為資格要求。針對(duì)個(gè)別評(píng)委評(píng)分畸高畸低認(rèn)定難問題，87號(hào)令將原《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范政府采購(gòu)評(píng)審工作有關(guān)問題的通知》（財(cái)庫(kù)〔2012〕69號(hào)，以下簡(jiǎn)稱69號(hào)文）要求的“評(píng)標(biāo)委員會(huì)一致認(rèn)定”改為“評(píng)標(biāo)委員會(huì)認(rèn)定”，使得認(rèn)定畸高畸低評(píng)分具有了可操作性。針對(duì)近來輿論爭(zhēng)議焦點(diǎn)的惡性競(jìng)爭(zhēng)、低價(jià)中標(biāo)問題，第55條創(chuàng)新性地提出了固定價(jià)格招標(biāo)模式（價(jià)格不作為評(píng)審因素，只進(jìn)行質(zhì)量和服務(wù)競(jìng)爭(zhēng)），并優(yōu)化調(diào)整了異常低價(jià)的甄別和排除規(guī)則。原18號(hào)令規(guī)定的異常低價(jià)甄別和排除僅適用于最低評(píng)標(biāo)價(jià)法，而87號(hào)令則不再區(qū)分評(píng)標(biāo)方法，統(tǒng)一規(guī)定了異常低價(jià)的甄別和排除規(guī)則。對(duì)比原18號(hào)令的規(guī)定：“報(bào)價(jià)明顯不合理或者低于成本，有可能影響產(chǎn)品質(zhì)量和不能誠(chéng)信履約的”，87號(hào)令的新規(guī)定放寬了異常低價(jià)的認(rèn)定條件（“和”改為“或者”），調(diào)整了異常低價(jià)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)（實(shí)踐中投標(biāo)人的個(gè)別成本很難核定，87號(hào)令不再?gòu)?qiáng)調(diào)低于成本概念，判定標(biāo)準(zhǔn)改為“投標(biāo)人的報(bào)價(jià)明顯低于其他通過符合性審查投標(biāo)人的報(bào)價(jià)”），提高了評(píng)標(biāo)委員會(huì)認(rèn)定異常低價(jià)的可操作性，加大了對(duì)異常低價(jià)中標(biāo)的遏制力度。當(dāng)然，由于實(shí)踐中各類采購(gòu)項(xiàng)目千差萬別，難以確定一個(gè)統(tǒng)一的量化標(biāo)準(zhǔn)，因此，87號(hào)令仍然賦予了評(píng)標(biāo)委員會(huì)判定異常低價(jià)的自由裁量權(quán)。還有，針對(duì)高價(jià)采購(gòu)與低價(jià)中標(biāo)并存的現(xiàn)象，87號(hào)令放開了綜合評(píng)分法價(jià)格分值的上限范圍，由采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)和自身需求偏好而靈活確定。

　　三、權(quán)責(zé)統(tǒng)一，更加注重對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約

　　過度分權(quán)、權(quán)利和責(zé)任配置不統(tǒng)一所導(dǎo)致的責(zé)任主體不明、權(quán)責(zé)不對(duì)稱、出了問題難以追責(zé)等問題，可以說是我國(guó)政府采購(gòu)制度中與“重程序輕結(jié)果”并列的另一個(gè)關(guān)鍵問題。87號(hào)令充分意識(shí)到了這一點(diǎn)，在突出采購(gòu)人的采購(gòu)主體地位、適度“還權(quán)”于采購(gòu)人的同時(shí)，也按照權(quán)責(zé)對(duì)等、方便追責(zé)的理念，落實(shí)了采購(gòu)人的主體責(zé)任。

　　另外，87號(hào)令更加注重在制度和機(jī)制上對(duì)權(quán)力運(yùn)行進(jìn)行制約，防止權(quán)力“任性”。例如，87號(hào)令賦予采購(gòu)人推薦投標(biāo)供應(yīng)商和進(jìn)行資格審查的權(quán)利，但采購(gòu)人推薦的供應(yīng)商名單及理由要公開，資格審查未通過原因要向相關(guān)供應(yīng)商披露，接受監(jiān)督。評(píng)標(biāo)委員會(huì)擁有評(píng)標(biāo)決策權(quán)，但評(píng)審專家名單和中標(biāo)明細(xì)要公開，并且要向未中標(biāo)的投標(biāo)人披露其評(píng)審得分及排序。采購(gòu)人擁有采購(gòu)需求確定權(quán)，但確定采購(gòu)需求須要進(jìn)行市場(chǎng)調(diào)查，且采購(gòu)需求的內(nèi)容必須符合規(guī)定。允許組織重新評(píng)審，但對(duì)重新評(píng)審進(jìn)行嚴(yán)格約束。允許組織重新評(píng)審的法定情形由原先69號(hào)文所規(guī)定的5種減少為4種（資格審查錯(cuò)誤不再屬于可重新評(píng)審的范圍）。因答復(fù)供應(yīng)商質(zhì)疑而改變中標(biāo)結(jié)果的情形也被清晰界定，原本69號(hào)文所規(guī)定的答復(fù)質(zhì)疑環(huán)節(jié)當(dāng)事人“自查自糾”的模糊空間不復(fù)再有。筆者在起草過程中曾多次陳情，建議將資格審查錯(cuò)誤、客觀分評(píng)審錯(cuò)誤、符合性審查錯(cuò)誤等客觀性的評(píng)審錯(cuò)誤納入重新評(píng)審的范圍，以賦予相關(guān)當(dāng)事人自我糾錯(cuò)的機(jī)會(huì)，提高采購(gòu)效率。但是，由于重新評(píng)審是個(gè)雙刃劍，運(yùn)用之妙，存乎一心。運(yùn)用得好，自然是有利于提高政府采購(gòu)效率和維護(hù)政府采購(gòu)的公平、公正，運(yùn)用不好則適得其反，對(duì)政府采購(gòu)的公信力將是嚴(yán)重?fù)p害。87號(hào)令對(duì)重新評(píng)審和改變中標(biāo)結(jié)果慎之又慎、嚴(yán)格限制，也是“兩害相權(quán)取其輕”的一個(gè)艱難選擇。此外，防止權(quán)力“任性”的規(guī)定還有采購(gòu)人不得擅自終止招標(biāo)，不得逾期確認(rèn)中標(biāo)人，不得采取不當(dāng)手段讓中標(biāo)人“知難而退”，等等。

　　四、嚴(yán)格責(zé)任，更加注重政府采購(gòu)制度的權(quán)威性和公信力

　　87號(hào)令清晰地呈現(xiàn)了有權(quán)必有責(zé)、有責(zé)必有罰的理念，進(jìn)一步明確了政府采購(gòu)當(dāng)事人的法律義務(wù)，補(bǔ)充完善了法律責(zé)任。尤其是針對(duì)實(shí)踐中一些“軟性”違法行為，如采購(gòu)人不按規(guī)定編制采購(gòu)需求、未在規(guī)定時(shí)間確定中標(biāo)人、代理機(jī)構(gòu)違規(guī)確定招標(biāo)文件售價(jià)等，細(xì)化、補(bǔ)充了當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任，讓政府采購(gòu)制度不再是“沒牙的老虎”，解決了以往因處罰依據(jù)不足而導(dǎo)致的“違法難究”等問題，有利于進(jìn)一步增強(qiáng)政府采購(gòu)制度的嚴(yán)肅性和公信力。

　　另外，87號(hào)令回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，在推進(jìn)政府采購(gòu)全過程信息公開和信息獲取的公平公正性方面也著力甚多，這將有效破除“暗箱操作”的社會(huì)疑慮，進(jìn)一步提高政府采購(gòu)制度的公信力。