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　　受訪者普遍認(rèn)為，高校自行建立代理機(jī)構(gòu)庫不屬于政府采購行為；爭議的焦點(diǎn)在于，遴選建庫過程中，代理機(jī)構(gòu)是否等同于一般意義上的政府采購供應(yīng)商，是否實(shí)質(zhì)上構(gòu)成妨礙公平競爭；多家供應(yīng)商同時(shí)入圍的做法缺乏法律依據(jù) 

　　■ 本報(bào)記者 戎素梅 

　　《中國政府采購報(bào)》編輯部近日收到讀者咨詢，財(cái)政部《關(guān)于促進(jìn)政府采購公平競爭優(yōu)化營商環(huán)境的通知》（財(cái)庫〔2019〕38號(hào)，以下簡稱38號(hào)文）明確的全面清理政府采購領(lǐng)域妨礙公平競爭的規(guī)定和做法中，其第一條第二項(xiàng)內(nèi)容為“除小額零星采購適用的協(xié)議供貨、定點(diǎn)采購以及財(cái)政部另有規(guī)定的情形外，通過入圍方式設(shè)置備選庫、名錄庫、資格庫作為參與政府采購活動(dòng)的資格條件，妨礙供應(yīng)商進(jìn)入政府采購市場”，那么，各高校自行建立的政府采購代理機(jī)構(gòu)庫，是否屬于此類情形？如何正確理解并執(zhí)行《政府采購法》第十九條“采購人有權(quán)自主選擇代理機(jī)構(gòu)”的規(guī)定？38號(hào)文實(shí)施后，包括高校在內(nèi)的多個(gè)系統(tǒng)的采購人都遇到了類似困擾。對(duì)此，記者采訪了各方專家。 

　　采購人建立代理機(jī)構(gòu)庫不屬于政府采購 

　　多數(shù)受訪者認(rèn)為，高校等采購人無論是通過公開招標(biāo)、競爭性談判等政府采購方式還是其他方式遴選集中采購機(jī)構(gòu)之外的社會(huì)代理機(jī)構(gòu)，建立代理機(jī)構(gòu)庫，均系其法定權(quán)利，此行為不屬于政府采購，因而不屬于38號(hào)文的清理范疇。 

　　《政府采購法》第十九條第一款明確，采購人可以委托集中采購機(jī)構(gòu)以外的采購代理機(jī)構(gòu)，在委托的范圍內(nèi)辦理政府采購事宜。第二款進(jìn)一步規(guī)定，采購人有權(quán)自行選擇采購代理機(jī)構(gòu)，任何單位和個(gè)人不得以任何方式為采購人指定采購代理機(jī)構(gòu)。該條賦予了采購人自主選擇代理機(jī)構(gòu)的權(quán)利。據(jù)了解，目前采購人選擇代理機(jī)構(gòu)一般采取直接指定、公開選取或遴選建庫的做法。直接指定包括采購人自行考察、他人介紹、代理機(jī)構(gòu)自我推薦等方式；公開選取，是指采購人發(fā)布公告，公開擇優(yōu)選取代理機(jī)構(gòu)，常采用比選或公開招標(biāo)、競爭性談判等政府采購方式；遴選建庫，則指采購人通過遴選的方式選擇多家代理機(jī)構(gòu)組成代理機(jī)構(gòu)庫，使用時(shí)直接從庫中指定，或通過搖號(hào)、抽簽等方式隨機(jī)選擇一家。為提高遴選建庫的合法性和權(quán)威性，有些采購人通過政府采購程序批量選擇代理機(jī)構(gòu)并建庫，即采用公開招標(biāo)、競爭性談判等政府采購方式選擇一定數(shù)量的入圍代理機(jī)構(gòu)。這三種做法各有優(yōu)劣，尤以遴選建庫爭議最多。 

　　“無論采購人以何種方式選擇代理機(jī)構(gòu)，都是其合法權(quán)利。”深圳市公共資源交易工作委員會(huì)辦公室汪泳指出。他認(rèn)為，以遴選建庫的方式選擇代理機(jī)構(gòu)不屬于政府購買服務(wù)，也不屬于政府采購，財(cái)政部門不應(yīng)將其納入監(jiān)管范疇。雖然財(cái)政部2013年10月印發(fā)的《政府采購品目分類目錄》服務(wù)類品目中有“C0817”采購代理服務(wù)這項(xiàng)，但本質(zhì)上而言，采購人建立代理機(jī)構(gòu)庫這一行為并不涉及財(cái)政經(jīng)費(fèi)的使用，即無論資金性質(zhì)如何，無論是否通過公開招標(biāo)、競爭性談判等方式選擇入圍代理機(jī)構(gòu)，建庫本身是不付費(fèi)的，只有在采購人遇到具體采購項(xiàng)目、從代理機(jī)構(gòu)庫中選擇代理機(jī)構(gòu)委托業(yè)務(wù)時(shí)，才會(huì)支付代理服務(wù)費(fèi)。 

　　山東省濰坊市財(cái)政局蔣守華補(bǔ)充說明，前述三種做法，第二種做法中通過政府采購程序選擇代理機(jī)構(gòu)的行為應(yīng)屬于政府采購，其余則不屬于。只有采購主體、采購資金和采購內(nèi)容（需求）均符合《政府采購法》相關(guān)規(guī)定，才能構(gòu)成政府采購行為。在采購人借助政府采購方式建立代理機(jī)構(gòu)庫這一行為中，采購人無法編制所有采購項(xiàng)目的代理服務(wù)預(yù)算，采購需求同樣無法確定，代理機(jī)構(gòu)也無法針對(duì)采購需求進(jìn)行報(bào)價(jià)。由于采購資金、采購內(nèi)容（需求）均不滿足政府采購的實(shí)施條件，故此舉不屬于政府采購，也不屬于38號(hào)文的清理范疇。 

　　天津市財(cái)政局政府采購處周光智同樣認(rèn)為，高校等采購人建立代理機(jī)構(gòu)庫的做法不屬于38號(hào)文的清理范疇。采購人根據(jù)某些條件確定供自己選擇的代理機(jī)構(gòu)庫，是其單位自主行為，并未違反法律的禁止性規(guī)定。同時(shí)，基于《政府采購法》第十九條規(guī)定，代理機(jī)構(gòu)本來就是由采購人自主擇優(yōu)選擇的，這與一般項(xiàng)目采購過程中確定中標(biāo)、成交供應(yīng)商的機(jī)制存在根本區(qū)別。在采購人出于公心、通過充分了解代理機(jī)構(gòu)服務(wù)水平和業(yè)務(wù)能力擇優(yōu)選擇代理機(jī)構(gòu)的前提下，建庫這種方式不會(huì)構(gòu)成妨礙公平競爭問題。當(dāng)然，這種做法對(duì)采購人來說也并不一定科學(xué)合理。 

　　代理機(jī)構(gòu)的角色定位存在爭議 

　　部分專家雖然認(rèn)為高校等采購人自行建立代理機(jī)構(gòu)庫的行為不屬于政府采購，但他們對(duì)此做法持保留態(tài)度。爭議的焦點(diǎn)在于，建庫過程中，代理機(jī)構(gòu)是不是一般意義上的政府采購供應(yīng)商，是否構(gòu)成“妨礙供應(yīng)商進(jìn)入政府采購市場”。 

　　廣西廣天一律師事務(wù)所律師沈德能分析指出，在采購人選擇代理機(jī)構(gòu)的過程中，對(duì)代理機(jī)構(gòu)的角色有兩種理解。一種認(rèn)為，代理機(jī)構(gòu)提供的是采購代理咨詢服務(wù)，其等同于普通的政府采購供應(yīng)商，所以38號(hào)文規(guī)定的清理范疇也包括代理機(jī)構(gòu)庫；另一種認(rèn)為，代理機(jī)構(gòu)是與采購人平行或者說地位相當(dāng)?shù)恼少彯?dāng)事人，不屬于政府采購供應(yīng)商，遴選建庫雖不屬于政府采購行為，也不屬于38號(hào)文的清理范疇，但顯然并不合適。今后的制度改革中，應(yīng)考慮將代理機(jī)構(gòu)定位為政府采購供應(yīng)商，將其提供的采購代理咨詢服務(wù)定位為政府采購對(duì)象，打破采購人對(duì)代理機(jī)構(gòu)、評(píng)審專家的依賴心理，使其真正承擔(dān)起主體責(zé)任。 

　　海南菲迪克招標(biāo)咨詢有限公司彭時(shí)明認(rèn)為，采購人其實(shí)沒有必要建庫，尤其是通過公開招標(biāo)等政府采購方式遴選建庫。建庫的做法，有點(diǎn)兒類似于WTO《政府采購協(xié)定》所定義的常用清單，即供應(yīng)商清單。我國《政府采購法》未采納常用清單，也未確定“清單中的供應(yīng)商已被采購實(shí)體確認(rèn)符合列入清單的條件，采購實(shí)體有意多次使用該清單”的做法合法，采購人建立供應(yīng)商庫沒有法律依據(jù)，涉嫌限制競爭。但是，政府采購代理機(jī)構(gòu)是《政府采購法》明確界定的獨(dú)立的政府采購當(dāng)事人，不是供應(yīng)商，也不能當(dāng)作供應(yīng)商對(duì)待，采購人建立代理機(jī)構(gòu)常用清單并不違法。確立委托-代理關(guān)系的基本前提是了解、信任和專業(yè)方向?qū)冢ㄗh高校等采購人通過市場調(diào)查，選擇自己熟悉、口碑佳、信譽(yù)好、實(shí)力強(qiáng)、專業(yè)方向明確的代理機(jī)構(gòu)，甚至可與其簽訂長期的顧問服務(wù)合同，建立類似行政機(jī)關(guān)與所聘法律顧問之間的服務(wù)關(guān)系。 

　　在華東某省財(cái)政廳政府采購處負(fù)責(zé)人看來，代理機(jī)構(gòu)相對(duì)于采購人是特殊的供應(yīng)商，遴選代理機(jī)構(gòu)的確不屬于政府采購行為，但遴選對(duì)象需要在政府采購市場開展代理活動(dòng)，該遴選行為實(shí)質(zhì)上構(gòu)成了“通過入圍方式設(shè)置備選庫、名錄庫、資格庫作為參與政府采購活動(dòng)的資格條件，妨礙供應(yīng)商進(jìn)入政府采購市場”。他認(rèn)為，38號(hào)文關(guān)于禁止資質(zhì)入圍的規(guī)定，主要是從倡導(dǎo)公平競爭和限制采購人自由裁量權(quán)這兩方面考慮的，因此，采購人自建的代理機(jī)構(gòu)庫也應(yīng)在38號(hào)文清理范疇之內(nèi)。實(shí)踐中，如果高校等采購人確需多家代理機(jī)構(gòu)完成代理業(yè)務(wù)，可按照38號(hào)文的精神，根據(jù)本單位實(shí)際情況，將代理項(xiàng)目進(jìn)行分類，通過科學(xué)分包和采取“兼投不兼中”的方式，遴選多家代理機(jī)構(gòu)分別承擔(dān)不同類別的代理業(yè)務(wù)。 

　　準(zhǔn)確把握38號(hào)文禁止資質(zhì)入圍的本意 

　　一位不愿具名的專家認(rèn)為，38號(hào)文禁止資質(zhì)入圍，除確保供應(yīng)商公平、平等競爭外，還有很大一部分用意是強(qiáng)調(diào)量價(jià)對(duì)等原則。以公開招標(biāo)為例，公開招標(biāo)一定意味著唯一的供應(yīng)商，并簽署量價(jià)對(duì)應(yīng)的合同。即基于一個(gè)采購預(yù)算下的項(xiàng)目實(shí)施政府采購，只能采購一家供應(yīng)商的產(chǎn)品或服務(wù)，當(dāng)然，這一采購項(xiàng)目可根據(jù)預(yù)算金額和具體內(nèi)容劃分為若干標(biāo)段，每一標(biāo)段選擇一家供應(yīng)商，供應(yīng)商可兼投不兼中。多家供應(yīng)商同時(shí)入圍的做法缺乏法律依據(jù)。 

　　通過部分省份財(cái)政廳轉(zhuǎn)發(fā)38號(hào)文時(shí)的補(bǔ)充規(guī)定，也可窺見端倪。如，北京市財(cái)政局明確，38號(hào)文第一條第二項(xiàng)有關(guān)資質(zhì)入圍問題，是指政府采購活動(dòng)中，除集中采購協(xié)議供貨、定點(diǎn)采購和部門集中采購范圍外，各單位自行設(shè)立的資質(zhì)入圍供應(yīng)商庫。入圍庫按照以下兩種情況予以清理和報(bào)送，一是對(duì)于確定供應(yīng)商資格，沒有同時(shí)確定服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和定價(jià)原則的，一律堅(jiān)決予以清理；二是對(duì)于在組織入圍過程中已明確服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、定價(jià)原則的，可在補(bǔ)充明確二次選擇規(guī)則的前提下，繼續(xù)執(zhí)行至原協(xié)議期結(jié)束。自2019年9月1日起，凡不屬于北京市《政府采購集中采購目錄及標(biāo)準(zhǔn)》中明確規(guī)定的集中采購協(xié)議供貨、定點(diǎn)采購和部門集中采購范圍的，該市所有預(yù)算單位一律不得使用資質(zhì)入圍方式確定供應(yīng)商。確需多家供應(yīng)商共同承擔(dān)的，可根據(jù)業(yè)務(wù)性質(zhì)、服務(wù)區(qū)域等要素進(jìn)行合理分包，通過競爭擇優(yōu)，將相應(yīng)采購業(yè)務(wù)明確到具體的供應(yīng)商。廣東省財(cái)政廳明確，38號(hào)文第一條第二項(xiàng)的清理事項(xiàng)中，對(duì)于會(huì)計(jì)審計(jì)、資產(chǎn)評(píng)估、法律咨詢等因服務(wù)時(shí)間、服務(wù)數(shù)量、采購總金額事先不確定等原因，已通過入圍方式確定多家供應(yīng)商，設(shè)置備選庫、名錄庫、資格庫的政府采購服務(wù)項(xiàng)目，除在入圍過程中已明確服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、定價(jià)原則、入圍后的選擇規(guī)則并已簽訂采購合同的采購項(xiàng)目可繼續(xù)執(zhí)行之外，其他的應(yīng)予以清理。此后，對(duì)于此類政府采購項(xiàng)目，需在明確服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、定價(jià)原則、年度總預(yù)算等采購需求的前提下，依照法定程序擇優(yōu)選擇具體供應(yīng)商，遵循量價(jià)對(duì)等的原則簽訂政府采購合同。由一家供應(yīng)商承擔(dān)的采購項(xiàng)目，可與其簽訂單價(jià)固定、數(shù)量不確定的采購合同；確需多家供應(yīng)商共同承擔(dān)的，可根據(jù)業(yè)務(wù)性質(zhì)、服務(wù)區(qū)域等要素，進(jìn)行合理分包，但需將相應(yīng)采購業(yè)務(wù)明確到具體供應(yīng)商。河北、貴州、海南三亞等地財(cái)政部門補(bǔ)充規(guī)定的清理口徑與此類似。 

　　“暫且不討論采購人自建代理機(jī)構(gòu)庫是否屬于政府采購行為，如果將此類代理機(jī)構(gòu)庫與上述規(guī)定相對(duì)照，可以看出，代理機(jī)構(gòu)庫的服務(wù)時(shí)間、服務(wù)數(shù)量、采購總金額等事先均無法確定，也已通過入圍方式確定多家供應(yīng)商（此處代理機(jī)構(gòu)等同于一般意義上的政府采購供應(yīng)商）。”該專家進(jìn)一步分析指出，在入圍過程中，代理機(jī)構(gòu)的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、定價(jià)原則、入圍后的選擇規(guī)則或許能夠明確或初步明確，但都存在較大爭議，缺乏一定的合法性和合理性。如，對(duì)于關(guān)注最多的定價(jià)原則，采購人和入圍代理機(jī)構(gòu)可根據(jù)《政府采購代理機(jī)構(gòu)管理辦法》（財(cái)庫〔2018〕2號(hào)）第十五條的規(guī)定作原則性約定，而代理機(jī)構(gòu)的報(bào)價(jià)折扣率并不能真實(shí)反映具體采購項(xiàng)目的代理服務(wù)價(jià)格，實(shí)質(zhì)上毫無意義；對(duì)于入圍后的選擇規(guī)則，雙方可約定直接指定、抓鬮、抽簽、搖號(hào)等方式，這又涉及如何公平分配代理業(yè)務(wù)問題，業(yè)界普遍認(rèn)為，比起第一步建庫，第二步抽取代理機(jī)構(gòu)中存在的問題更應(yīng)予以糾正。由于多數(shù)人認(rèn)為采購人建立代理機(jī)構(gòu)庫不屬于政府采購，故不討論采購人與入圍代理機(jī)構(gòu)并未簽訂采購合同的問題。可以說，無論其是否屬于政府采購，采購人自建代理機(jī)構(gòu)庫都存在較大問題，為避免后續(xù)風(fēng)險(xiǎn)，建議參照上述清理口徑自行清理。 

　　此外，專家提醒，眼下，代理機(jī)構(gòu)專業(yè)化轉(zhuǎn)型已迫在眉睫。中部某省財(cái)政廳政府采購監(jiān)管處副處長提出，所謂代理機(jī)構(gòu)專業(yè)化，指的是代理機(jī)構(gòu)不再僅負(fù)責(zé)采購程序的代理，而是轉(zhuǎn)向采購需求的代理。彭時(shí)明認(rèn)為，代理機(jī)構(gòu)專業(yè)化包括三層內(nèi)涵。第一是職業(yè)能力建設(shè)，即代理機(jī)構(gòu)工作人員能夠依法依規(guī)順利完成招標(biāo)代理流程；第二是專業(yè)能力建設(shè)，即代理機(jī)構(gòu)工作人員對(duì)采購對(duì)象、采購標(biāo)的的行業(yè)知識(shí)能夠熟練掌握運(yùn)用；第三是顧問級(jí)能力建設(shè)，即代理機(jī)構(gòu)工作人員深諳法律法規(guī)精髓，能夠在更高層面為采購人提供代理咨詢等專業(yè)服務(wù)。如，我國政府采購法律體系中經(jīng)常出現(xiàn)“必須”“應(yīng)當(dāng)”這兩個(gè)詞語，二者有何區(qū)別？“必須”是不允許例外情形；“應(yīng)當(dāng)”是立法者無法確定可能出現(xiàn)哪些情形，故允許某些例外情形。顧問級(jí)的代理機(jī)構(gòu)，能夠在實(shí)踐中更好地把握“應(yīng)當(dāng)”所涉及的例外情形和變通尺度，這就是差異所在。 

　　【寫在后面的話】 

　　采購人自行建立代理機(jī)構(gòu)庫的爭議其實(shí)由來已久。有專家表示，這是一個(gè)比較敏感、大家不愿意面對(duì)和討論的話題。他們說，自己的觀點(diǎn)可能不受歡迎，也已經(jīng)做好了被“拍磚”的心理準(zhǔn)備。 

　　廣西廣天一律師事務(wù)所律師沈德能則認(rèn)為，站在采購人的角度，禁止建庫限制了其法定權(quán)利；站在未入圍代理機(jī)構(gòu)的角度，雖然有選擇必有淘汰，但采購人建庫也確實(shí)有失公允。“正說反說都有理，關(guān)鍵是看政策的出發(fā)點(diǎn)到底是什么。” 

　　記者就此話題探討中的各方觀點(diǎn)進(jìn)行了原汁原味的呈現(xiàn)。后續(xù)，本報(bào)還將開展系列報(bào)道，希望引起業(yè)界關(guān)注，也希望相關(guān)主管部門予以明示。