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　　中山大學城市治理研究中心與PPP知乎合作推出《城市與地方治理研究》創刊號中的PPP專欄，主題為“公共治理視角下的PPP”。本期發布其中一篇論文《信息可見與可達——對巴西圣保羅州PPP 項目信息公開的參與式觀察》。　　PPP知乎，您的PPP大百科！我

【作者簡介】
陳琤，中山大學中國公共管理研究中心/政治與公共事務管理學院副教授；
Bethania Mayra Barros E Silva，中山大學政治與公共事務管理學院碩士研究生；
李丹，中山大學政治與公共事務管理學院，博士研究生。

該文發表于《城市與地方治理研究》第一輯，上海：格致出版社，上海人民出版社，2018年1月。以上為作品簡要版。

　　一、PPP信息公開：公開是一種規則、而保密是例外

PPP作為通過政府與社會資本簽約來達成的公共服務供給方式，更需要通過全過程的信息公開，來推動公私合作，增加透明度、便于問責和改善管理（OECD，2008）。

本文通過評估巴西一個具體PPP項目的信息公開情況，探討巴西PPP項目的信息公開的建設及其對中國的借鑒。這一選題出于以下考慮。第一，中國PPP的發展，開始注重信息公開體系的建設。因此，學習他國尤其是同等發展階段國家的PPP信息公開經驗和教訓對中國PPP信息公開實踐是大有裨益。其次，了解巴西的PPP信息公開狀況，有助于中國和巴西的PPP合作。在2017年第二次金磚國家財長和銀行行長會議中，金磚五國在財金領域達成六項重要共識，其中之一就是正式建立政府和社會資本合作（PPP）領域合作框架，包括制定《金磚國家PPP良好實踐》以及設立工作組研究金磚國家開展PPP合作的具體方式。同為發展中國家和金磚國家，巴西PPP發展及信息公開實踐于中國先行一步，它早在2004年就頒布“聯邦PPP法”（Federal PPP Law）；在2012年頒布“聯邦信息獲得法”（Law of Access to Information），迫使公共機構認為公開是一種規則，而保密是例外；在2014年頒布法律建立公共部門與社會之間的合作框架。因此，從巴西PPP信息公開實踐中汲取經驗和啟示，對金磚國家間PPP合作是非常重要的。

　　二、信息公開：信息可見與可達

基于Michener和Bersch（2013）對信息透明（信息公開）的界定，信息公開具有兩個條件：信息的可見性（visibility）與信息的可達性（inferability）。信息的可見性指的是信息相對完整并相對容易被發現，這關乎信息數量。換言之，放在公共領域的信息，并不意味著其是可見的。要達到可見性的標準，信息首先必須具有高度的完整性，而非支離破碎。換言之，可見性差意味著受眾難以看到完整的畫面。現實中，受眾往往很難知道什么時候信息是完整的或并沒有展示，只能通過研究和調查才能解決。信息可見性還包含第二個特征，即信息容易被找到。信息完整并不意味著它容易被找到，正如我們在干草堆中尋找掉落的一根針一樣。因此，信息可見性要求信息容易被找到。這一特征對信息的存放空間和發布渠道提出了要求。信息的可達性指的可見的信息能夠被用來得出精確的推論，關乎信息的質量。信息可達性要求信息可以被分解、被證實與被簡化。首先，信息可被分解指的是信息或數據是原始數據，能夠被更容易再使用。這使得研究公開數據的專家能夠驗證和簡化信息，通過多重引用或創造可視化，提供給更廣大的受眾。信息可分解還要求信息公開載體不是封閉的格式，例如無法被電腦處理的紙質版或照片。其次，信息是可驗證的。通過驗證，尤其是第三方驗證，信息可達性程度也獲得進一步提高。第三，信息是簡化的，更容易被理解，即用戶友好。例如，關于污染的原始數據，通過評分的方式，使其能夠被門外漢所理解。但是，另一方面來說，信息過度簡化可能會犧牲信息的準確性。因此，信息簡化程度需要考慮信息生產者及其目標受眾的需求和能力。

我們根據該項目的情況，針對可見性和可達性兩個條件的特征，發展出具體的PPP信息公開的評估指標體系（表1）。

表1 基于可見性與可達性的PPP信息公開評估指標體系

　　資料來源：Michener, G and Bersch, K. (2013). Identifying transparency. Information Polity, 18(3), pp.233-242.

　　三、對巴西圣保羅州鮑里斯塔項目PPP信息公開的參與式觀察

在巴西，賦予公眾獲取信息權利的法律為“信息獲取法”（Law of Access to Information，編號為12.527 / 2011），簡稱“LAI”，于2012年5月生效。 LAI旨在推動和形成政府公開透明的文化。它在聯邦憲法的授權下，規定保障信息權利的程序，迫使公共機構認為公開是一種規則，而保密是例外。政府有責任以一種簡單易懂的方式，例如網站、在線平臺等公布信息，并方便市民索取信息。巴西的信息公開途徑有兩種。一種是主動公開（proactive disclosure），另一種是依申請公開（reactive disclosure）。主動公開指的是公共機構產生或維護的有關公共利益的信息，無論要求如何，都應予以公布。依申請公開指的是在沒有積極公開信息的情況下，任何感興趣的人都可以通過公民服務網站（website of citizen service）向公共部門提交有關獲取信息的申請。除非能夠基于適當的法律給出有效的理由來拒絕公開此信息，公共部門必須在20天時間內以令人滿意的、易于理解的方式回復該申請，在第一次期限到期前，可以以正當理由延長10天。

巴西圣保羅州于2015年頒布法令61.371/2015，規定了私人部門或公共部門提交的項目可行性報告的透明流程。在這一法令的指引下，圣保羅州在信息公開方面進行創新，成立圣保羅州合作電子平臺（Digital platform of partnership of the State of Sao Paulo），接收并處理來自于政府或私人部門項目提議，并對項目進行信息公開，進一步提高項目的透明度，加強政府與私人部門和公眾互動。

圣保羅州中西部的鮑里斯塔公路特許權項目是在法令61.371/2015下的第一個項目。截至本文寫作之時，鮑里斯塔項目剛完成項目招標。基于可見性和可達性所建立的評估指標體系，我們檢驗該項目在預備階段、建模階段、聽證會和公眾咨詢階段以及招標階段的信息公開情況。

預備階段信息公開包括主動公開的項目介紹展示、授予高速公路特許經營權的法令，以及被動公開的項目基礎性倡議書。預備階段的主要任務在于考量項目倡議者所提出的項目規劃是否值得進一步論證。從公眾問責的角度來看，公眾最為關心的是項目倡議的必要性和合法性。因此，項目背景介紹以及項目倡議書是公眾了解這一信息的重要文件。從信息的可見性方面看，圣保羅州在官方網站上主動公布了項目特許經營權的法令，以及項目背景的介紹。法令的公布告知了公眾項目的合法性，背景介紹的展示可以幫助公眾理解項目的必要性。并且，以上信息都可以在官方網站上隨時下載。此外，通過申請，研究者很順利地獲得項目倡議書，這使得關心這一項目的公眾可以通過閱讀倡議書，進一步考量該項目立意的必要性。因此，這一階段的信息是完整的。遺憾的是，作為該階段最重要的了解項目信息的項目倡議書，并沒有被主動公開。盡管通過申請可以順利獲得，但這種被動公開的方式，使得信息并非直接可見，增加公眾的獲取成本。不熟悉程序的公眾則直接錯失了解和質疑項目的機會。在信息的可達性方面，除了項目倡議書，其他文件都是電子版格式。法令文字清晰易讀，背景介紹展示采用通俗易懂的數據和圖表，17頁的內容翔實。項目倡議書有34頁，比照PPP指導手冊的要求，該倡議書基本回答了手冊里要求論證的幾個方面的內容。

建模階段信息公開包括主動公開的法律和經濟金融模型報告、交通報告，以及被動公開的工程報告、環境與社會影響報告、固定資本支出和運營資本支出報告。建模階段的信息不完整也不易見，可見性低。首先，政府曾經在電子平臺主動公開過相關的論證材料。對于投標者而言，建模階段的技術研究信息在招標、合同及附件等文件中都明確列出，非常容易獲得。但對于公眾而言，他們無法在公開聽證和公眾咨詢階段獲得這些信息。而當公眾可以獲得這些信息時，項目已經進入招標階段。而且，這一階段的某項目信息只是在官方網站上暫時公開，經過一段時間就會被新的項目信息替代。從信息的可達性方面衡量，我們認為，建模階段的信息由于具有專業性和技術性，普通公民來理解有一定困難。但對于具有財政金融或工程領域知識的專業人士來說，這些文件提供的信息是非常巨大的，因此這些信息對于專業人士來說是可達的。

公開聽證會和公眾咨詢階段信息公開包括主動公開的邀請公眾參與公開聽證會的通知、監管聽證會的規則、公民用于參與聽證會的注冊登記表、在聽證會上展示項目的演示文稿及聽證會實時記錄影音。從信息可見性方面觀察，公開聽證會和公眾咨詢環節的材料和程序都十分易見。鮑里斯塔項目嚴格按照規定召開公眾聽證和電子形式的公眾咨詢，公開聽證會在項目牽涉到的相關城市都有進行，是有誠意的舉動。公開聽證會錄制并在網站上發布視頻，使得該信息可以被更多人所了解。在公眾咨詢階段，為公眾咨詢所準備的材料是公開的，在多個官方網站上發布，確保公眾可以獲得信息。公眾反饋意見的渠道也十分便捷、簡單，因此，信息是易見的。遺憾的是，在信息完整性方面不令人完全滿意。一是公眾咨詢報告并未按照規定主動公開，而是在作者申請公開后才獲得。二是為公眾咨詢所提供的信息并不夠充分，僅僅提供合同草案和招標草案，缺失建模階段的技術報告和項目背景材料，使得公眾很難從自身立場去考慮項目的影響并提供意見。從信息可達性的角度觀察，信息都具有可分解性，所有材料的載體形式都是電子版，甚至是視頻。但是，作為最重要的公眾咨詢報告的信息量十分單薄，僅僅是一份8頁的報告，通過圖表和數字，介紹了公眾貢獻意見的數量（大約480條）和被最終接受的百分比（約占總數的35%），并沒有更多信息反映公眾意見和哪些意見被接受。人們無法了解公眾咨詢是否真正起到作用。這使得公眾咨詢階段盡管程序透明，但實質并不透明。

招標階段信息公開包括主動公開的正式招標文件及附件、介紹招標的演講文稿、合同協議及附件、問詢報告、注意事項、會議紀要、官方決策等。招標階段的信息主動公開十分全面，顯示出政府積極主動地與潛在競標者建立密切關系，使招標過程更加透明和高效。因此，在招標階段，信息公開無論在信息可見性還是信息可達性方面都十分完備。在信息的可見性上，招標階段是做的最為全面的。首先，主動公開的信息十分完整，沒有缺失任何一項PPP手冊當中要求的環節，甚至還包括了十分詳細的討論決策的會議紀要。 其次，信息十分易見。信息傳輸的語言和媒介十分多元，保證了信息可以讓更多人可見。招標的公告語言分別使用了葡萄牙語、英語和西班牙語的招標公告。在發布媒介上，招標公告不僅在官方公報上公布， 在國家和地區的巴西報紙上也被公布。《國際投標通知書》也在國際報紙上發布，如《金融時報》、《紐約時報》等。此外，公共部門開發了一個虛擬數據室平臺——與潛在的投標人共享相關的文件，其中大部分文件還被翻譯成英語。這一平臺使得潛在投資者可以無障礙地隨時獲得信息，包括技術研究、初步研究、招標投標、合同協議、附件等。在信息的可達性上，所有文件都是電子版本。申請問詢和新聞發布會是兩個提升可理解性的用戶友好的做法，項目方提供開放且保證回應的渠道，利于信息需求者與供給者之間的溝通。潛在投標人可以就招標的各種問題向做法發出問詢，而問詢及官方回應會被整理成報告并發布在公共平臺上。問詢報告整理得非常詳細，陳列了每一條問詢、問詢所指向的招標文件或合同草案的條款，以及政府對問詢的回應。

　　四、巴西PPP信息公開啟示

借鑒巴西PPP信息公開在預備階段、建模階段、公開聽證和公眾咨詢階段、招標階段的實際經驗，得到以下相應啟示。

一是在項目識別階段，政府要及時公布與項目相關的背景材料及簡化版的物有所值評價報告、財政承受能力論證報告。簡化不是刪減，而是重構。即面向不具備專業知識但又利益相關的普通公眾，政府有義務提供便于公眾理解的、經過加工處理的有效信息，配以通俗易懂的數據、圖表等。巴西PPP信息公開中采取的公眾咨詢和公開聽證實踐也值得在中國試點并推廣。但要避免公開咨詢、公開聽證流于形式。

二是在項目準備階段，政府同樣要提供簡化版的實施方案信息，尤其明晰政府與社會資本之間的風險分配、項目回報機制、監管架構和項目采購方式等與公眾利益息息相關的關鍵信息。考慮到實施方案對PPP項目有效運作至關重要，對于實施方案的信息公開要更加精準、權威與便于理解。對此，可以效仿巴西經驗，要求PPP相關主體提供以PPT形式的實施方案信息公開文件，涵蓋關鍵要點并且簡潔易懂，向公眾發布。

三是在項目采購階段，借鑒巴西經驗，在財政部政府和社會資本合作中心網站上開辟“申請問詢”專欄，潛在投標人可以就招標的各種問題及做法發出問詢，所有問詢及官方回應定期被整理成報告并發布在這一平臺上。